¿QUÉ JUSTICIA DESEAN LOS JUECES ESPAÑOLES? (I)

Intervención el día 8 de julio de 2.016 en la mesa redonda:  ¿Qué reivindican los jueces españoles?

 

La pregunta que da nombre a esta mesa redonda parece plantear la existencia de una dicotomía entre lo que reivindican los Jueces y quieren los ciudadanos, o al menos la posibilidad de que sean cosas distintas. Sinceramente no creo que exista esa dicotomía. De hecho, personalmente, siempre me ha preocupado la Justicia más que como Juez, como ciudadano, porque son mis derechos ciudadanos los que están en juego como consecuencia de su mal funcionamiento. Cosa distinta es que tengamos un más profundo conocimiento de los problemas que le aquejan, porque los vivimos desde dentro, y podamos quizás hacer un mejor diagnóstico y proponer soluciones más acertadas para conseguir lo que pienso que todos los ciudadanos queremos.

Dicho de otro modo, nuestras propuestas y reivindicaciones como asociación tienen como objetivo principal mejorar la Justicia en beneficio de todos, sin perjuicio claro está de que esa mejora requiere ineludiblemente la mejora de aspectos sustanciales de las condiciones profesionales de los Jueces.

Y lo que todos buscamos puede expresarse con pocas palabras: una justicia independiente y eficaz. Como señala la doctrina del Consejo de Europa, y su Comité Consultivo de Jueces, no se concibe el Estado democrático, si al mismo tiempo no es de derecho; y no hay estado de derecho sin una poder judicial independiente y eficaz. Estos conceptos están íntimamente vinculados. Un Poder Judicial independiente pero ineficaz no sirve para nada. Si los Jueces no están constituidos como Poder Judicial independiente no podrán desempeñar su labor con eficacia, al menos en una de las funciones esenciales que tiene encomendadas en las modernas democracias: la garantía y defensa de los derechos de los ciudadanos, frente a todos, pero muy particularmente frente a los ataques de los otros Poderes del Estado.

Actualmente la situación de deterioro del Poder Judicial en España es importante. Se requiere una actuación urgente, global y planificada para evitar el peligro de un colapso. Urgente porque debe empezar cuanto antes, global porque no puede abordar de forma parcial y aislada los problemas, y planificada porque una solución definitiva efectiva requerirá una actuación continuada y bien dirigida durante años que sea asumida por los distintos gobiernos que se sucedan cualquiera que sea su signo político. La idea de colapso puede parece exagerada, pero el riesgo está ahí y no es despreciable, aún cuando nos hayamos acostumbrado a que los litigios duren años y las soluciones lleguen siempre tarde.

Por razones de tiempo me limitaré a examinar algunos de los aspectos de esa reforma que me parecen más relevantes, sin que el orden en que los cito necesariamente se corresponda con un orden jerárquico.

PRIMERA REIVINDICACIÓN: CREAR UNA IMAGEN DEL PODER JUDICIAL

La Constitución de 1.978, avanzada en este aspecto como en tantos otros, denomina a su título VI “Del Poder Judicial”. Es cierto que después en su articulada habla de “Administración de Justicia”, lo que no se puede considerar una contradicción porque la labor de los Jueces y Magistrados (nuestra Constitución los escribe con mayúsculas, a pesar de que la moda de las mas recientes leyes es hacerlo con minúscula) es administrar justicia. Por tanto, se encargan de la Administración de Justicia. El concepto Poder Judicial es algo más que la Administración de Justicia; implica que tal tarea se lleve a cabo de forma independiente, con el correlativo de la necesaria responsabilidad que ello conlleva. Puede haber Administración de Justicia en el que los Jueces estén integrados en el Poder Ejecutivo, dependan del mismo, aún cuando tengan autonomía o capacidad de decisión propia, como ocurre con ciertos organismos del Poder Ejecutivo. Pero la Administración de Justicia llevada a cabo de forma independiente y responsable requiere que esta adopte la forma de Poder Judicial.

Esta idea no hace sino retroceder desde la Ley Orgánica del Poder Judicial de 1.985. Se silencia el concepto Poder Judicial y se pone el acento en una Administración de Justicia que cada vez tiene más rasgos del régimen anterior. Y el ejemplo de esta situación es la falta de una imagen que visualice, que haga visible el Poder Judicial.

Efectivamente una de las principales carencias del Poder Judicial, a la que no se ha dado suficiente importancia, es la de su imagen. No tenemos una imagen que sea fácilmente identificable por los ciudadanos. No hay un símbolo que identifique públicamente el Poder Judicial que establece nuestra Constitución. El escudo y placa que utilizamos los Jueces es invisible para los ciudadanos. No aparece en los edificios públicos, ni en las salas de vistas, ni en la documentación de los autos. Ni tampoco es de uso la expresión “Poder Judicial”. En todos los edificios, en la documentación aparece el escudo del Estado, las palabras “Administración de Justicia” y/o el símbolo de la Comunidad Autónoma.

El único símbolo que tiene cierta implantación es el que creó para su propia identificación el Consejo General del Poder Judicial, que no es el Poder Judicial, sino su máximo órgano de gobierno. Pero dice mucho de la situación de invisibilidad y menosprecio que vive la Justicia, que su principal órgano de gobierno se preocupe de crear una imagen de sí mismo, separada y distinta de la del Poder Judicial al que debe gobernar y servir, despreocupándose por el contrario de los símbolos del mismo.

Los ciudadanos identifican la Justicia con los símbolos propios del Poder Ejecutivo central o autonómico, con los que con frecuencia tienen que litigar, por lo que la perciben como un servicio del Poder Ejecutivo, más que como un Poder Independiente. Y confunden el Poder Judicial, con el Consejo General del Poder Judicial, que es el único órgano que tiene una imagen clara.

Junto al concepto de Administración de Justicia, se acude continuamente a la idea del Servicio Público de Justicia, lo que genera aún más confusión. La Justicia no es un servicio público en sentido estricto. El Poder Judicial es uno de los poderes que los ciudadanos confían a las instituciones públicas, al Estado, para que lo ejerza y se haga posible de este modo la convivencia en sociedad. Y el ejercicio del mismo tiene su base en el conflicto, en el drama e incluso en la tragedia si me apuran.

Un servicio público es el de salud, el de limpieza, el de empleo y otros similares que benefician a todos los ciudadanos por igual. Pero los tribunales al resolver los conflictos que se les plantean dan y quitan la razón, a unos los beneficia y a otros les perjudica, por no hablar de los ciudadanos que acaban en prisión como consecuencia de la Justicia.

No se gana nada creando una imagen distorsionada de servicio público, de lo que en realidad es Poder del Estado que atribuye a los Jueces el poder de decidir los conflictos entre los ciudadanos y entre estos y los otros poderes públicos y la obligación de garantizar los derechos de los ciudadanos frente a quienes los ignoren.

Al contrario, debería potenciarse esta idea del Poder Judicial como uno de los elementos esenciales del Estado democrático. Esta es la imagen que habría que potenciar y reivindicar.

En resumen, nuestra primera reivindicación sería un esfuerzo para que los ciudadanos visualicen el Poder Judicial que instaura la Constitución y para transmitir la necesidad de potenciar su independencia y eficacia como una exigencia de la democracia.

 

SEGUNDA REIVINDICACIÓN: DEMOCRATIZAR LOS ÓRGANOS DE GOBIERNO DEL PODER JUDICIAL

He dicho antes que hay una regresión hacia el modelo de Administración de Justicia propia del régimen anterior. Pero más que regresión, habría que decir que en realidad nunca se ha abandonado. Y buen ejemplo de ello es el mantenimiento de una estructura de gobierno de los Jueces basado en los nombramientos a dedo, o dicho de otro modo, en considerar cargos de confianza política todos los órganos de gobierno, como forma de controlar la Administración de Justicia. Frente a ello reclamamos como una cuestión básica para que pueda hablarse de un Poder Judicial Independiente un nuevo diseño democrático de los órganos de gobierno. El principio básico de toda organización democrática es que los gobernados puedan designar a quiénes han de gobernarles.

Nos referimos claro está a la elección de los vocales del Consejo General del Poder Judicial. Pero no sólo a ellos, sino también a todos los demás órganos que tienen encomendadas funciones de gobierno de los tribunales: Presidentes de los Tribunales Superiores de Justicia, de las Audiencias Provinciales y miembros de las Salas de Gobierno.

En primer lugar desde luego, ha de volverse a la elección de los vocales judiciales del CGPJ por los Jueces (no por las asociaciones como se oye en alguna ocasión), por un sistema que garantice que el CGPJ sea reflejo de la pluralidad que existe en la carrera judicial. Esto es un principio básico como recoge la reciente sentencia de junio de 2.016 del TEDH (AFFAIRE RAMOS NUNES DE CARVALHO E SÁ c. PORTUGAL, Requêtes nos 55391/13, 57728/13 et 74041/13) en relación con el Consejo Superior de la Magistratura Portugués. Esta sentencia considera que ha habido vulneración de derechos fundamentales por no respetarse las recomendaciones del Consejo de Europa de que los Consejos de Justicia deben estar formado, al menos en su mitad, por miembros elegidos por los Jueces. Yo creo que ya va siendo hora de abandonar la idea de que lo democrático es que todos sus miembros sean elegidos por el Parlamento, que es el principal argumento para sostener el sistema actual. Además de que esto no es lo que quería y quiere nuestra Constitución, lo cierto es que es exactamente lo contrario: lo democrático es que sean elegidos por los Jueces.

Pero no sólo el CGPJ, deberían elegirse también todas las presidencias por los miembros del tribunal y formarse las Salas de Gobierno exclusivamente por miembros electos. Superaríamos de este modo ese sistema heredado directamente del sistema anterior a la democracia en cuya virtud los presidencias y demás órganos de gobierno se designan a dedo como forma de controlar la Justicia. Se argumenta frente a ello que tal sistema conduciría a un gobierno judicial corporativista. No se trata sin embargo de que los órganos de gobierno de los Jueces actúen conforme a un mandato o sean representativos de los Jueces. Su representación es meramente institucional y así debe seguir siendo y su función es la de procurar el buen funcionamiento de los órganos judiciales, adoptando las medidas precisas para ello y quienes mejor están en condiciones de saber cuales son las personas más adecuadas para desarrollar esa función, son los Jueces. No creo que su elección por los Jueces empeore el funcionamiento de los órganos de gobierno. De hecho el único que actualmente se elige es el Juez Decano y no conozco quejas sobre el funcionamiento de los Decanatos. Por el contrario que se reconoce que, en general, suelen desarrollar una buena labor.

 

TERCERA REIVINDICACIÓN: UN MODELO DE JUSTICIA BASADO EN ÓRGANOS COLEGIADOS DEDICADOS EXCLUSIVAMENTE AL EJERCICIO DE LA JURISDICCIÓN.

La Justicia es más fiable si se ejerce colegiadamente, la conciencia de pertenencia a un órgano colegiado hace perceptible la necesidad de eliminar contradicciones internas que afectan gravemente a la imagen de la Justicia, de encontrar soluciones de consenso aceptables por todos los miembros del tribunal inclusos en los asuntos que se asignan individualmente; permite igualmente establecer mecanismos para llegar a ese consenso y evitar contradicciones; finalmente, el órgano colegiado permite un mejor aprovechamiento de los recursos humanos y medios materiales disponibles, y la plena implantación del modelo de oficina judicial que establece la LOPJ y que lleva más de doce años sin lograr su plena operatividad.

No he empleado la expresión “tribunales de instancia”, por la mala imagen que tiene en el ámbito judicial, ya que la única propuesta que ha habido hasta ahora, más que mejorar la Justicia, buscaba descaradamente aumentar el control sobre la misma.

La implantación de un modelo colegiado conlleva peligros de disminución de la independencia real de los Jueces y por tanto ha de cuidarse especialmente este aspecto, garantizando los principios de inamovilidad y Juez predeterminado por la Ley y la falta de control desde fuera del órgano, lo que hace imprescindible que su Presidente y órgano de gobierno sean elegidos por los miembros del tribunal.

Yo añadiría además la necesidad de la implantación de dos tipos de órganos colegiados de primera instancia. Uno de Primera Instancia General, al que se atribuirían asuntos de menor complejidad de todas las jurisdicciones y con ámbito superior a los actuales partidos judiciales pero inferior a la provincia. Este tipo sería adecuado para los Jueces con menor experiencia, pero con los conocimientos recién adquiridos y para garantizar la proximidad de la Justicia al ciudadano, que es especialmente sensible a los desplazamientos en asuntos de menor entidad. El otro tribunal sería el de Primera Instancia Especial, dividido ya en secciones civiles, penales, contenciosas y sociales, con sede en las capitales y ámbito provincial como regla general, donde irían los Jueces con más experiencia y en vías ya de especialización. Luego estarían los TSJ como tribunales de apelación, sería el tercer grado dentro de la promoción profesional, y el Tribunal Supremo.

La organización territorial de estos órganos debería estar regida por el principio de mayor eficacia de los recursos, pero también por el de absoluta flexibilidad y adaptación a las características geográficas y sociales del lugar donde han de ejercer su jurisdicción.

Es necesario, por otra parte, descargar a los Jueces de funciones que no sean estrictamente jurisdiccionales. Particularmente se ha planteado la cuestión de la instrucción o investigación de los delitos, que no es una función jurisdiccional. Ahora bien, condición indispensable para relevar de esta función a los Jueces y atribuirla a los Fiscales es una mayor independencia de éstos  en su tarea, lo que no es necesariamente incompatible con su estructura jerárquica. Mientras haya vínculos tan estrechos entre la Fiscalía y el Poder Ejecutivo no es factible entregarles la instrucción de los delitos. Esta compleja cuestión, sin embargo, excede de lo que es el ámbito propio de esta breve intervención en la mesa redonda.

 

CUARTA REIVINDICACIÓN: PROMOCIÓN PROFESIONAL

La carrera judicial hoy por hoy es un caos organizativo. La supresión del ascenso forzoso fue una exigencia basada en razones poderosas, pero ya se advirtió en su momento que esa supresión requería una reestructuración de la carrera judicial y que si no se hacía, las consecuencias serían muy negativas.

Hacen falta Jueces, pero cuando se obtienen, resulta que no se han creado las plazas. Jueces con experiencia en destinos que no la requieren. Jueces recién salidos de la Escuela Judicial haciéndose cargo como refuerzo o de forma temporal de Juzgados que exceden su capacidad por la carga de trabajo, complejidad de los asuntos, necesidad de especialización, etc. En los órganos de apelación encontramos con frecuencia Jueces con menor antigüedad y experiencia que en la primera instancia, entre otras muchas disfunciones.

Debe de crearse un sistema que permita una progresión adecuada. La organización de la estructura judicial debe permitir que un Juez pase de ver asuntos de menor complejidad de todas las jurisdicciones al principio, en que tiene amplia y reciente formación teórica generalista y falta de experiencia, a hacerse cargo de asuntos complejos en órganos especializados en una determinada materia a medida que va adquiriendo experiencia y se decanta por una materia, para pasar después, a medida que su experiencia y formación progresa, a los órganos de apelación y terminar por poder alcanzar la categoría máxima de Magistrados del Tribunal Supremo, sin perjuicio de que sólo algunos puedan acceder lógicamente efectivamente al Tribunal Supremo. Progresión que debería hacerse aplicando los principios de experiencia, competencia (no basta el tiempo, sino que ha de demostrarse haber realizado una buena labor), especialización (como producto de la dedicación a una materia o de la superación específica de una prueba), y responsabilidad (de puestos de menor responsabilidad a puestos de mayor responsabilidad).

La creación de un modelo de órganos colegiados y de un sistema de retribuciones que vaya de más a menos y que retribuya adecuadamente en función de esos criterios es fundamental para poner orden en la carrera judicial y lograr que los puestos se cubran de mayor a menor responsabilidad por quienes tienen mayor experiencia y acreditada competencia. Basándome en el esquema de órganos colegiados, las categorías profesionales podrían ser Juez, Juez especial, Juez de apelación y Juez del Tribunal Supremo.

En cuanto a la provisión de puestos de la última categoría, Magistrados del Tribunal Supremo, siendo inevitable una cierta dosis de discrecionalidad a la hora de determinar quiénes son los mejores para esos puestos, habría que objetivizar el nombramiento y los criterios excesivamente subjetivos actuales, estableciendo una edad mínima , potenciando la valoración de los méritos acreditados en el desempeño de funciones jurisdiccionales, por encima de otros méritos,, valorando experiencia y competencia demostrada, de modo que la antigüedad, siempre que se corresponda con ejercicio competente, sea un criterio decisivo, aunque no tenga por qué ser exclusivo. Por cierto que el requisito de una edad y antigüedad mínima debería ser también exigido para ser vocal del CGPJ. Difícilmente se puede gobernar a los Jueces sin una experiencia suficiente en el ejercicio de la función jurisdiccional.

 

QUINTA REIVINDICACIÓN: AMPLIACIÓN DE COMPETENCIAS DEL CGPJ Y ESPECIALMENTE EN MATERIA RETRIBUTIVA.

El CGPJ debería tener competencias exclusivas sobre retribuciones de los Jueces, y control suficiente sobre las instalaciones judiciales, medios materiales y personales que estos necesitan para poder desarrollar su función. Por esta vía de atribuirlas al CGPJ se podría poner fin a la actual dispersión de competencias sobre el Poder Judicial, que impide una gestión eficaz de los escasos medios, y acabar con la absurda teoría de la “administración de la administración de justicia” que tanto daño a hecho. Desde luego, como mínimo, los Letrados de la Administración de Justicia deberían integrarse en el CGPJ. No es de recibo que un funcionario con tan importantes atribuciones y clave para el funcionamiento de los órganos judiciales, esté controlado por el ejecutivo.

La atribución de competencias en materia retributiva en especial debería ir acompañada de una nueva Ley de Retribuciones, superando el conflicto judicial que la actual generó y que aún hoy día sigue latente. La actual Ley de Retribuciones debe considerarse un fracaso desde cualquier puntos de vista. No ha favorecido la independencia judicial, las retribuciones de penden del Poder Ejecutivo, mantiene una estructura salarial desfasada y que no se aplica en ningún otro lugar del sector público, no retribuye ni impulsa la progresión en la carrera judicial ni la asunción de mayores responsabilidades y establece un concepto de productividad que fomenta no el que se haga justicia sino que se cumplan estadísticas. Hay que modernizar la estructura del salario de los Jueces, adecuándolo a la verdadera complejidad, penosidad y responsabilidad de los distintos destinos, graduar dichas retribuciones para que vayan de más a menos a medida que el Juez progresa en su carrera y va pasando por las distintas categoría, eliminar el concepto trasnochado de la productividad y convertir en definitiva las retribuciones en un instrumento moderno que ayude a configurar adecuadamente la carrera judicial.

 

SEXTA REIVINDICACIÓN: MEJORAS EN LA GESTIÓN DE LA JUSTICIA

No quiero terminar sin hacer una referencia a la necesidad de mejoras en lo que es propiamente la Gestión de la Justicia. Frente a una realidad que entiendo es incuestionable, el número de asuntos por Juez es inasumible, la respuesta que se recibe es caótica, desorganizada e insuficiente.

Ha que adoptar medidas eficaces en un doble sentido: disminuir el número de asuntos e incrementar la planta judicial. Ello requiere en primer lugar estudios serios de en qué medida se puede conseguir esa reducción y cuál sería el número óptimo de Jueces a partir de ese dato.

Con los datos que se obtengan y los objetivos que se planteen a partir de los mismos, habría que determinar seguidamente las inversiones necesarias para incrementar la planta judicial, que no consiste en calcular cuanto va a costar el salario de los Jueces, sino en la renovación y creación de las sedes judiciales precisas y la implantación y dotación de medios que optimicen la planta judicial.

Y ello requiere ineludiblemente una reunificación de las competencias sobre Justicia que, inexplicablemente, se hayan actualmente repartidas entre distintas administraciones. El CGPJ, como ya hemos indicado, debería ser el depositario de la mayoría de estas competencias tanto en lo relativo a medios personales como materiales y tener competencias de coordinación y control sobre las competencias que permanezcan en otras administraciones. Y dese luego hay que poner término a la anómala situación de que la principal figura de los órganos judiciales tras el Juez, los actuales Letrados de la Administración de Justicia, dependan del Poder Ejecutivo.

 

Pazo de Mariñan, Bergondo (A Coruña), a 8 de julio de 2.016

Conrado Gallardo Correa

Magistrado

Presidente de Foro Judicial Independiente