29/04/2010

JORNADA SOBRE LAS REFORMAS ORGÁNICAS Y PROCESALES ACOMETIDAS POR LA LEY ORGÁNICA 1/2009 DE 3 DE NOVIEMBRE, DE REFORMA DE LA LOPJ, Y POR LA LEY 13/2009, DE REFORMA DE LA LEGISLACIÓN PROCESAL. AFECTACIÓN ESTATUTARIA EN LA CARRERA JUDICIAL.

MESA REDONDA

REFLEXIONES SOBRE LA INDEPENDENCIA Y LA RESPONSABILIDAD DEL PODER JUDICIAL

La independencia como valor constitucional indisponible y la dependencia de medios y personal al servicio de la Administración de Justicia

Conrado Gallardo Correa

Magistrado

Presidente del Foro Judicial Independiente

La democracia como forma de limitación del poder

La respuesta más común que se viene a la cabeza cuando alguien pregunta qué es una democracia es decir que consiste en el gobierno del pueblo. Una definición simple, efectiva y atractiva, pero que no se corresponde con la realidad, sino que por el contrario la distorsiona.

Sin profundizar en tecnicismos que exceden del ámbito de ésta exposición, a mi me parece evidente que en las democracias actuales no gobierna el pueblo, sino, como ocurre en la prácticamente todas las formas de gobierno, un grupo minoritario de personas que son quienes controlan los mecanismos de poder y toman las decisiones. Lo que caracteriza a la democracia hoy por hoy frente a otras formas de gobierno es la existencia de limitaciones a ese poder para que bajo ninguna circunstancia pueda volverse contra el propio pueblo, o parte del mismo, que lo ha constituido en su beneficio, como medio de hacer posible una sociedad organizada y civilizada. Y entender bien esto me parece esencial para comprender realmente los mecanismos de una democracia y las partes esenciales del mismo.

La democracia y el derecho

La primera limitación es enmarcar ese poder en unas normas de derecho a las que ha de ajustarse indefectiblemente. Por tanto no puede entenderse la democracia moderna, sino con el apellido “derecho”. El Estado democrático ha de ser gobernado por el imperio de la Ley, leyes en cuya cúspide se encuentra una norma fundamental aceptada por los ciudadanos y que, obviamente tienen como finalidad garantizar a los ciudadanos su vida, su libertad, sus bienes y derechos, así como el cumplimiento por todos de los deberes imprescindibles para ello y que pueda existir la sociedad.

Cómo garantizar que el poder se ajuste al derecho.

El principal problema de una democracia moderna es precisamente que ese marco o límite no sea desbordado por quienes alcanzan el poder. Que todas sus actuaciones se ajusten a la Ley y que las modificaciones de la Ley se hagan en la forma prevista en la misma. Y para ello se establecen diversos mecanismos. El primero, el de la elección por los propios ciudadanos de los principales órganos de gobierno. Queda claro de esta manera de donde emana el poder y a quien debe servir ese poder.

Pero si a lo largo de la historia hay una constante es la de que el poder, venga de donde venga, acaba corrompiendo a quien lo detenta que tiende a usarlo en su propio beneficio. Para evitar esto un segundo mecanismo de limitación de una sociedad democrática es temporalidad de los cargos. Cada cierto tiempo tienen que someterse nuevamente a la decisión de los ciudadanos que valoraran la labor ejercida.

Finalmente un tercer mecanismo fundamental es la división del poder, de modo que nadie pueda detentar todo el poder al mismo tiempo, ni puede por ello utilizarlo para eliminar los mecanismos que lo limitan. La división de poderes sin embargo se encuentra severamente afectada par la existencia de partidos políticos con una estructura rígida, en algunos casos escasamente democrática, que llegan a controlar tanto el poder legislativo como el ejecutivo, de modo que las decisiones más que en los órganos de poder constitucional, se adoptan en las ejecutivas de su partido, siendo hoy difícil por ello que quien tenga la máxima posición en el organigrama del Estado, no sea también el máximo responsable del partido en que se ha apoyado para llegar a ella.

Ello puede tener ventajas, como la estabilidad. Quizás la transición española no hubiera sido posible sin esta estructura rígida de los partidos que la protagonizaron. Pero indudablemente debilita la eficacia de la división de poderes como mecanismo limitador del poder y garante del Estado democrático de derecho.

Todo ello refuerza la importancia de la independencia del tercero de los poderes como pilar de una democracia basada en el imperio de la Ley.

El Poder Judicial: limitación por la división

En cuanto a este tercer poder me interesa resaltar como el mismo queda al margen tanto de la elección como de la limitación temporal, lo que ha evitado precisamente su control por parte de los partidos políticos y mantenido su eficacia en orden a garantizar el control de los otros dos poderes. En las modernas democracias no existen prácticamente jueces electos y las pocas experiencias al respecto pueden considerarse un fracaso, precisamente porque colocan a dichos jueces bajo el control de los partidos, cuyo apoyo les es imprescindible en el proceso electoral.

El control del poder judicial viene dado exclusivamente por su fragmentación, por el mecanismo de la división. Cada Juez tiene poder exclusivamente en la pequeña parcela de asuntos de los que le corresponde conocer, dentro además de un esquema piramidal en el que existe la posibilidad de que otro juez revise la decisión, aunque tal revisión a su vez tiene ciertas limitaciones.

Quisiera llamar la atención sobre del peligro que supone el concentrar en unos pocos jueces un gran número de asuntos de gran relevancia o impacto en el funcionamiento de las instituciones. Debe evitarse en lo posible esa situación (no creando por ejemplo órganos de discutible necesidad como la Audiencia Nacional), pero es inevitable tal concentración en el Tribunal Supremo, ya que necesariamente ha de haber una cúpula judicial; de ahí que una de las claves más importantes de un sistema judicial sano es un cuidadoso sistema de designación de los magistrados que el órgano supremo orientado a preservar su independencia y a garantizar una alta integridad y capacidad de los mismos.

La conclusión a la que quiero llegar es que la independencia judicial es una clave esencial de la democracia entendida de la única forma posible, es decir, como Estado democrático de derecho. Por ello el primero de los PRINCIPIOS BÁSICOS RELATIVOS A LA INDEPENDENCIA DE LA JUDICATURA elaborador por la Asamblea General de la ONU en sus resoluciones 40/32, del 29 de noviembre de 1.985, y 40/146, de 13 de diciembre de de 1985, es la consagración de la independencia al máximo nivel:

La independencia de la judicatura será garantizada por el Estado y proclamada por la Constitución o la legislación del país. Todas las instituciones gubernamentales y de otra índole respetarán y acatarán la independencia de la judicatura.

Por su parte el Comité de Ministros del Consejo de Europa, partiendo de esos principios, y con la finalidad de “promover la independencia de los jueces a fin de reforzar la preeminencia del derecho en el seno de los Estados democráticos”, dicta la Recomendación R(94)12, de 13 de octubre de 1.994, que comienza diciendo que “todas las medidas necesarias deberán ser tomadas a fin de respetar, promover y proteger la independencia de los jueces”.

Finalmente, entre otros muchos documentos internacionales, podríamos citar la Carta Europea sobre el Estatuto del Juez elaborada en una reunión multilateral celebrada del 8 al 10 de julio de 1.998, bajo el patrocinio del Consejo de Europa y con la participación de representantes judiciales de 13 países europeos, de la Unión Europea de Magistrados (UEM), y de Magistrados Europeos para la Democracia y las Libertades (MEDEL) “con la mira de hacer más efectiva la promoción de la independencia judicial, necesaria para fortalecer la prevalencia de la ley y para proteger las libertades individuales en los estado democráticos”.

La independencia en el día a día: ¿servicio público o poder judicial?

¿Pero es tan importante la independencia en el día a día de los jueces? Se podría argumentar que en la inmensa mayoría de los casos los jueces vemos conflictos entre particulares o conflictos en los que, en todo caso, el interés de los otros poderes del Estado es pequeño por no decir inexistente. Realmente el tener atribuida la función de adoptar la decisión definitiva sobre la vida, la libertad, los derechos, los deberes y los bienes de los ciudadanos, implica el resolver los conflictos cotidianos que genera la convivencia y desde este punto de vista el ejercicio del Poder Judicial tiene indudablemente un aspecto de “servicio público”, concepto este muy querido por los políticos y que tiene mucho arraigo a la hora de enfocar el problema de la Justicia. Y desde éste punto de vista parece que a los ciudadanos más que la independencia, lo que le interesa es la imparcialidad del Juez

Y es que efectivamente el sistema judicial español, y no sólo el español, sino el continental europeo durante todo el siglo XIX y buena parte del siglo XX se concibe como administración de justicia, como un servicio más integrado dentro del poder ejecutivo. No es sino bien avanzada la segunda mitad del siglo XX cuando surge la necesidad de crear un verdadero Poder Judicial independiente que sirva de contrapeso al monopolio que los partidos políticos tienen de los otros dos poderes. En este aspecto la Constitución española de 1.978 puede considerarse pionera a la hora de establecer un Poder Judicial, que supera el concepto de mera Administración del Justicia, y la independencia del mismo, adelantándose incluso a algunos a los textos internacionales que hemos citado. Lo que ocurre es que esos principios no han tenido una acogida plena en las leyes, pudiendo decirse que la LOPJ de 1.985 y la doctrina constitucional que la interpreta constituyen un auténtico retroceso con respecto a la innovación que supone la Constitución. De hecho, en buena medida, puede que el desinterés de los ciudadanos por la Justicia puede deberse a que siguen viendo en los jueces funcionarios del poder ejecutivo, inmersos por tanto en la lucha de los partidos políticos por el control del mismo, en lugar de garantes independientes de sus derechos.

Pero no nos despistemos, no puede haber imparcialidad en ningún asunto si no hay independencia. La necesidad de independencia puede estar latente en la mayoría de los asuntos, pero no totalmente ausente, sobre todo en un Estado tan intervencionista como es el Estado moderno. Pensemos por ejemplo en un juicio por desahucio. En principio parece que lo único relevante es la imparcialidad del Juez con respecto a las partes. Sin embargo si el poder ejecutivo pudiera influir en la decisión del Juez, podría tener interés, en el caso de una crisis de vivienda, en que los desahucios queden paralizados o en que se interpreten de forma muy restrictiva las causas que dan lugar al mismo, para conseguir un efecto que no puede o no tiene tiempo de lograr por vía legislativa. O, por el contrario, en caso de crisis inmobiliaria, podría pretender acelerar los desahucios y que se interpretasen ampliamente las causas que dan lugar al mismo. De esta manera, por intereses políticos, podrían quedar perjudicados los derechos de los propietarios o los de los arrendatarios mediante circulares o instrucciones del Gobierno a los Jueces en un determinado sentido. Y si esto cabe imaginarlo en el campo civil, mucho más fácil es que se den situaciones de este tipo en el penal, en lo social o, por supuesto, en el contencioso administrativo, cuyas resoluciones, aunque afecte a asuntos ordinarios, tienen en su conjunto una mayor repercusión o incidencia en el ámbito de la política.

La independencia como una realidad compleja

Estamos pues de acuerdo: la independencia judicial es un pilar básico de la democracia moderna. Pero ¿en qué consiste esa independencia? Con mucha frecuencia se suele cifrar la independencia en que nadie le diga al Juez lo que tiene que hacer. Esto es, en el mejor de los casos, es una obviedad, cuando no una simpleza. Si legalmente es posible darle instrucciones a un Juez, sencillamente no existe legalmente independencia judicial. Profundizando un poco más, podríamos decir que para que haya independencia tiene que haber un sistema que proteja al Juez de todo tipo de presiones, tanto negativas (amenazas disciplinarias si su fallo no es en un sentido determinado) o positivas (su promoción depende del sentido de sus resoluciones). En España que duda cabe que existen estos mecanismos, el principal el Consejo General del Poder Judicial, otra cosa es la eficacia de los mismos. En este aspecto hay mucho que mejorar.

Pero no nos podemos quedar ahí. Si hacer una lista exhaustiva y siguiendo la recomendación R(94)12, podíamos decir que para que haya independencia real es preciso que los jueces tengan poderes suficientes para desarrollar su trabajo y preservar su autoridad y la dignidad del tribunal, tener una carga de trabajo razonable, una remuneración adecuada a la dignidad de su función y a las responsabilidades que asumen, tener a su disposición personal y equipos adecuados, en particular material de oficina e informático, y medidas adecuadas de seguridad,especialmente asegurando la presencia de policía en los locales judiciales y proporcionando protección a los jueces que lo precisen.

La teoría del TC sobre la “administración de la administración de justicia”. Su carácter limitador de la independencia judicial.

El contar con los medios personales y materiales para poder desarrollar su labor forma parte del núcleo de la independencia judicial, como no puede ser de otra forma, porque en caso contrario la independencia judicial deviene más teórica que real.

En el mismo sentido en la Opinión nº 2 del Comité Consultivo de Jueces Europeos establece que “existe una relación evidente entre, por un lado, la financiación y la gestión de los tribunales y, por otro, los principios de la Convención Europea de los Derechos Humanos. El acceso a la justicia y el derecho a un proceso equitativo no están asegurados en condiciones normales, si una causa no puede ser examinada en un plazo razonable por un tribunal que disponga de la consignación presupuestaria y de medios adecuados para actuar con eficacia” y “que es importante que las disposiciones en materia de aprobación del presupuesto destinado a la Justicia por el Parlamento incluyan un procedimiento que tenga en cuenta la opinión del poder judicial”.

En su opinión nº 10, relativa a los Consejos de Justicia, concreta: “La determinación de las condiciones de la atribución de partidas presupuestarias a los diferentes tribunales y la configuración de la instancia competente para examinar y rendir cuentas de la eficacia de los tribunales son temas especialmente sensibles. El CCJE considera que el Consejo de la Justicia debería tener competencias en la materia”.

Por tanto vemos una decidida inclusión de los medios personales y materiales como algo esencial para la independencia judicial y la preocupación porque el Poder Judicial tenga algún tipo de intervención relevante a la hora de fijar los medios y recursos que necesita para poder funcionar.

En nuestro ordenamiento jurídico, no se ha desarrollado este aspecto de la independencia judicial. Aunque constitucionalmente sería posible, en la practica ha quedado en su integridad en manos del Poder Ejecutivo, sin posibilidad alguna de intervención o control del Poder Judicial. Es el Ministerio de Justicia el que paga las nóminas, el que controla los Secretarios Judiciales y funcionarios y el que suministra los medios materiales, lo que otorga no pocas posibilidades prácticas de controlar en muchos aspectos la actividad judicial. Como mínimo de paralizarla. Pero si esta situación de por sí ya era contradictoria con un Poder Judicial independiente, se vio agravada con una interpretación del Tribunal Constitucional que desvincula por completo los medios personales y materiales de la actividad jurisdiccional en que se utilizan, para permitir de este modo que las Comunidades Autónomas tuvieran competencias al respecto.

Así en su sentencia 107/1.990 el Tribunal Constitucional desarrolla su teoría sobre la “Administración de la Administración de Justicia” en los siguientes términos:

“El art. 149.1.5 CE reserva al Estado como competencia exclusiva la “Administración de Justicia”; ello supone, en primer lugar, extremo éste por nadie cuestionado, que el Poder Judicial es único ya él le corresponde juzgar y hacer ejecutar lo juzgado, y así se desprende del art. 117.5 CE; en segundo lugar, el gobierno de ese Poder Judicial es también único, y corresponde al Consejo General del Poder Judicial (art. 122.2 CE). La competencia estatal reservada como exclusiva por el art. 149.1.5 termina precisamente allí. Pero no puede negarse que, frente a ese núcleo esencial de lo que debe entenderse por Administración de Justicia, existen un conjunto de medios personales y materiales que, ciertamente, no se integran en ese núcleo, sino que se colocan, como dice expresamente el art. 122.1, al referirse al personal, “al servicio de la Administración de Justicia”, esto es, no estrictamente integrados en ella.

En cuanto no resultan elemento esencial de la función jurisdiccional y del autogobierno del Poder Judicial, cabe aceptar que las Comunidades Autónomas asuman competencias sobre esos medios personales y materiales. Ciertamente, deslindar los elementos básicos del autogobierno era una tarea difícil de realizar en el momento en que se aprobaron los Estatutos de Autonomía y eso explica que se dejara ese deslinde al legislador orgánico, sin perjuicio del hipotético control de constitucionalidad de este Tribunal. Lo que la cláusula subrogatoria supone es aceptar el deslinde que el Estado realiza entre Administración de Justicia en sentido estricto y “administración de la Administración de Justicia”; las Comunidades Autónomas asumen así una competencia por remisión a ese deslinde, respetando como núcleo inaccesible el art. 149.1.5 CE, con la excepción de lo dispuesto en el art. 152.1 pfo. 2º.”

¿Como puede decirse que el control de los medios personales y materiales no afecta a la actividad de juzgar? ¿Cómo puede sostenerse con un mínimo de seriedad que distribuir esos medios entre Comunidades Autónomas a veces minúsculas no rompe el principio de unidad jurisdiccional y debilita la independencia de los jueces al someter aspectos sustanciales de su actividad a poderes regionales que por su cercanía tienen más capacidad de presionar?¿Como puede sostenerse que la privación del control efectivo de los medios personales y materiales no priva a los jueces de poderes para poder desarrollar su trabajo y hacer efectiva su autoridad?

Como consecuencia de todo ello tenemos una justicia fragmentada en cuanto a la gestión de sus medios personales y materiales, lo que se ha convertido en uno de los mayores obstáculos para su modernización y para la mejora de su eficacia. Y tenemos también una reforma de la Ley Orgánica del Poder Judicial de 2.003 que aumenta el abismo que separa a los jueces de los medios personales y materiales que precisan.

Sigue sin haber un sólo artículo que permita a los jueces o, al menos, a sus órganos de gobierno, reclamar de forma efectiva la solución de las carencias de todo tipo que sufren. Su solución queda al exclusivo arbitrio del poder ejecutivo central o autonómico, que ni siquiera consulta al poder judicial al respecto. A lo que hay que añadir una absoluta inhibición del CGPJ en esta materia, dada la tradicional docilidad de sus miembros con los otros poderes, y sobre la base de que estas cuestiones no son de su competencia (desgraciadamente cierto) y no afectan a la independencia judicial (absolutamente falso).

La cuestión de las personas que han de auxiliar a los jueces en su labor es si cabe peor. Si sobre los medios materiales hay silencio, en cuanto a los personales expresamente se priva a los jueces del control de los mismos. El artículo 440 LOPJ expresamente configura a los Secretarios como un cuerpo dependiente del Ministerio de Justicia. Eso sí, según el artículo 452 LOPJ, tras establecer el principio de dependencia jerárquica, señala que “cumplirán y velarán por el cumplimiento de todas las decisiones que adopten los jueces o tribunales en el ámbito de sus competencias”. Pero el control de que realicen realmente esa función no corresponde al Poder Judicial sino al Poder Ejecutivo del que dependen, por lo que es éste el que realmente a quien se encarga de velar por el cumplimiento de las resoluciones judiciales. ¿Puede hablarse de independencia judicial cuando es a funcionarios del poder ejecutivo a quien se encarga el control del cumplimiento, dentro de la actividad jurisdiccional, de las decisiones judiciales?

Otro tanto ocurre con la oficina judicial en sí. De acuerdo con el artículo 436.6 LOPJ “los jueces y magistrados, en las causas cuyo conocimiento tengan atribuido, podrán requerir en todo momento al funcionario responsable cuanta información consideren necesaria”. Al menos podemos pedir información, pero ¿dar instrucciones en la tramitación de nuestras propias causas?. Parece que no. Las competencias sobre los funcionarios “corresponden … al Ministerio de Justicia o, en su caso, a las comunidades autónomas con competencias asumidas, en todas las materias relativas a su estatuto y régimen jurídico, comprendidas la selección, formación inicial y continuada, provisión de destinos, ascensos, situaciones administrativas, jornada laboral, horario de trabajo y régimen disciplinario” (artículo 471.1 LOPJ). En el aspecto técnico procesal el personal de la oficina judicial es dirigido por el Secretario (artículo 457 LOPJ).

Un paso adelante más en la restricción de la independencia judicial: la nueva oficina judicial

La oficina judicial, “organización de carácter instrumental que sirve de soporte y apoyo a la actividad jurisdiccional de jueces y tribunales” (artículo 435.1 LOPJ), queda pues fuera por completo del control de quienes teóricamente sirve.

Pero la reforma de la oficina judicial no sólo consagra y profundiza esta situación, sino que da un paso más adelante. Ya no se trata de que la “administración de la administración de justicia” no es competencia de los jueces. Sino que dentro de la administración de justicia se pretenden diferenciar actos con contenido jurisdiccional y carentes de contenido jurisdiccional, sustrayendo estos últimos a los jueces y concediéndosela los Secretarios, no olvidemos, funcionarios dependientes jerárquicamente del Ministerio de Justicia. Una distinción absurda, ya que cualquier acto procesal afecta en potencia a la tutela judicial efectiva. Ocurrirá que esto será más frecuente en determinados actos procesales, mientras que en otros lo normal será la ausencia de afectación en la decisión de la tutela judicial efectiva; pero potencialmente incluso en estos actos más sencillos es posible que en determinados casos quede afectada la tutela judicial. Podría haberse permitido a los jueces delegar los actos procesales en los que sólo intervendrían, según su criterio, cuando quedase afectada la tutela judicial efectiva. Lo que es inadmisible es la privación simple y llana de la competencia en determinados casos.

La diferencia entre un sindicato y una asociación de jueces.

Los jueces tenemos pues que seguir defendiendo la plena recuperación del control del proceso y de los medios personales y materiales que precisamos, de modo que tengamos autoridad suficiente sobre los mismos y capacidad para reclamarlos y exigir de forme efectiva el cumplimiento de las obligaciones que en esta materia corresponden al ejecutivo o, al menos, cauces para denunciar los incumplimientos. Aunque desde luego lo ideal sería dar competencias en esta materia al CGPJ donde deberían estar ubicados Secretarios Judiciales y funcionarios de justicia y que debería participar de alguna forma en la elaboración de los presupuestos de justicia y en las decisiones atinentes a medios materiales (edificios, mobiliario, dotaciones informáticas, etc.) Mientras tanto lo que si vamos a exigir es una actitud más decidida del CGPJ a la hora de considerar estas cuestiones como integrantes de la independencia judicial, siendo su obligación de, al menos, denunciar, como ataque a la misma, las carencias que detecte.

Quiero terminar señalando que la defensa de estas competencias no constituye un interés profesional de los jueces en en sentido estricto. Para nosotros, desde el punto de vista del trabajo, es por supuesto más cómodo no tener que hacernos cargos de problemas de personal o de material y, desde luego, mientras menos competencias procesales tengamos, mejor, puesto que menos trabajo tendremos sin que ello repercuta en nuestro sueldo. Si todo eso falla o va mal, sencillamente no sería problema del juez el que los asuntos no marcharan.

Siempre he defendido que una asociación judicial debe funcionar con respecto a los jueces como un verdadero sindicato en defensa de sus derechos profesionales. No son partidos políticos en busca del poder, como a veces parece. Pero en esta labor, a diferencia de los sindicatos, la actuación de las asociaciones profesionales ha de estar inspirada por una doble faceta; de un lado la consideración de que los jueces son trabajadores que deben tener los derechos básicos de todo trabajador; pero por otra parte la defensa de esos intereses también se hace en función de que los mismos forman parte integrante de la independencia judicial, que es un valor social y no propio de cada uno de los jueces.

A veces, esta segunda faceta, además, nos obliga a defender cuestiones que no coinciden exactamente con el interés particular de los jueces o que, como mínimo son indiferentes para ese interés particular, pero no lo son para la independencia de la justicia que es también nuestro deber defender por encima de cualquier otra circunstancia como parte de los deberes que asumimos cuanto tomamos la decisión de formar parte de uno de los poderes del Estado.

Madrid, 29 de abril de 2.010