COMPARECENCIA ANTE LA COMISIÓN DE JUSTICIA DEL CONGRESO DE LOS DIPUTADOS EL DÍA 15 DE ABRIL DE 2.009

INFORME DEL FORO JUDICIAL INDEPENDIENTE SOBRE EL PROYECTO DE LEY DE REFORMA DE LA LEGISLACIÓN PROCESAL PARA LA IMPLANTACIÓN DE LA NUEVA OFICINA JUDICIAL

La posición del Foro Judicial Independiente en relación con el Proyecto de Ley de Reforma de la Legislación Procesal para la Implantación de la Nueva Oficina Judicial viene condicionada por el modelo de Juez que establece la Constitución y que esta asociación defiende y al que entendemos no se ajusta el citado proyecto.

La Constitución de 1.978 introduce en nuestro ordenamiento jurídico un cambio radical con respecto al modelo tradicional de Juez vigente desde el siglo XIX. Hasta entonces el Juez se concibe como un funcionario cualificado que ejerce su función de forma autónoma, pero perteneciente al Ministerio de Justicia y, por tanto, integrado dentro del poder ejecutivo, que ostenta sobre el mismo facultades de selección, promoción, y disciplinarias, además de hacerse cargo de su retribución económica. Se concebía la Justicia como un servicio de resolución de conflictos en orden a la determinación e interpretación del derecho aplicable entre particulares o con respecto a particulares, pero en ningún caso un instrumento de control del poder ejecutivo, ni de garantía para los ciudadanos frente a posibles abusos del Estado. Más que independiente, el Juez era autónomo, en tanto en cuanto sus decisiones no respondían a una estructura jerárquica, pero en todo lo demás era dependiente del poder ejecutivo. El valor fundamental que se exigía al Juez era la imparcialidad, es decir, la ajenidad al conflicto que debía resolver y, por tanto, la ausencia de interés personal alguno de relaciones con las partes en litigio.

El modelo constitucional de Jueces integrantes del poder judicial, independientes, inamovibles, responsables y sometidos únicamente al imperio de la ley supone pues un cambio sustancial y una exigencia del Estado social y democrático de derecho. La Constitución quiere un Juez garante de los derechos de los ciudadanos tanto cuando son atacados o puestos en entredicho por la actuación de un particular, como cuando los mismos son ignorados por el propio Estado. Y la clave de este modelo sin duda alguna es la independencia, que no es un derecho o privilegio de los jueces, sino una garantía de los ciudadanos. Lo esencial sigue siendo que el Juez sea imparcial, pero si ha de enfrentarse al poder legislativo o al ejecutivo en su labor de garante de los derechos ciudadanos, la independencia se convierte en un requisito previo sin el cual no puede garantizarse la imparcialidad del Juez en todos los asuntos en los que ha de intervenir.

Esta independencia no consiste meramente en que el Juez pueda tomar sus decisiones autónomamente, sin sujeción a directrices o a ordenes de otras autoridades o de otros jueces, sino que es mucho más amplia e implica que el Juez se encuentre protegido frente a presiones exteriores de cualquier tipo. Por tanto, debe procurarse que la toma de decisiones que entren en conflicto con los intereses de los otros poderes no pueda ser motivo de sanciones disciplinarias, pero también que no dependa de la naturaleza de esas decisiones su promoción profesional o la posibilidad de acceder a determinados destinos, ni que los ingresos que necesita para su subsistencia sean un problema o una preocupación o dependan en definitiva de instancias administrativas en función de la valoración que hagan de su labor jurisdiccional. Finalmente, es preciso que tenga suficiente control sobre los medios personales y materiales que precisa para desarrollar su función jurisdiccional, de manera que éstos sean instrumentos eficaces para que sus decisiones puedan salir a la luz y ser llevadas a la practica. Sin el cumplimiento de estas condiciones no puede hablarse de un Poder Judicial independiente, ni consecuentemente de un Estado Democrático de Derecho.

Centrándonos en el último de los aspectos citados, debemos decir que el sistema vigente hoy por hoy en nuestro país se aleja del modelo de Juez que establece la Constitución en tanto en cuanto priva al Juez del control de los medios personales y materiales que precisa para su labor, otorgando por el contrario ese control al poder ejecutivo y, con él, un instrumento importante para influir en el ejercicio de la potestad jurisdiccional. Simplificando y esquematizando mucho el problema, un juez puede tener tomada una decisión, pero si carece de papel y bolígrafo para plasmarla por escrito se producirá un obstáculo para que la misma pueda ser efectiva, y si el suministro del papel y bolígrafo dependen de alguien que no tiene mucho interés en que la resolución se pronuncie, o que tiene interés en retrasarla lo más posible, es indudable que se le otorga un cierto control sobre la función jurisdiccional. Estas posibilidades de control serán aún mayores para quien tenga influencia de cualquier tipo sobre las personas cuya colaboración es imprescindible para que el Juez pueda llevar a cabo su trabajo. En definitiva, no tiene sentido, y es contrario a la independencia judicial, la artificial separación entre la función jurisdiccional y los medios personales y materiales auxiliares que se precisan para el desarrollo de la misma con la necesaria eficacia. Lo que la independencia judicial exige es la autonomía presupuestaria del poder judicial, no en el sentido que tiene actualmente en nuestro ordenamiento de autonomía del órgano de gobierno para administrar sus propias necesidades, sino en el de autonomía para gestionar el presupuesto de todos los órganos judiciales, como tarea propia del órgano propio de gobierno del poder judicial.

Esta concepción restrictiva y limitada de la independencia del poder judicial ha provocado en nuestro ordenamiento jurídico un fenómeno que puede describirse como el despedazamiento de la justicia. La distinción completamente artificial y escasamente operativa entre la función jurisdiccional propiamente dicha y todo lo que rodea a la misma y es imprescindible para que pueda tener lugar, no solo limita la real independencia de los jueces, sino que provoca en la practica serias disfunciones en el funcionamiento de los órganos judiciales, limitando la eficaz utilización de los recursos disponibles, que normalmente suelen ser escasos. Esta situación se ha visto agravada al tratar de dar solución a través de esta falsa distinción a las tensiones que produce el modelo de unidad jurisdiccional que consagra la Constitución con la pretensión de determinadas comunidades autónomas de tener competencias propias sobre la justicia. No se trata ya de que el poder ejecutivo tenga competencias claves sobre el poder judicial, sino que estas competencias se dividen entre distintas administraciones que normalmente se coordinan mal o, simplemente, no se coordinan. Como consecuencia de todo ello la creación de órganos judiciales y la mejora de los mismos puede requerir que hasta tres administraciones distintas tengan que ponerse de acuerdo, el Consejo General del Poder Judicial, el Ministerio de Justicia y las distintas Consejerías de las comunidades autónomas con competencias en la materia, para poder crear y poner en funcionamiento un órgano judicial.

Pero si este es el resultado de llevar a la practica la nefasta doctrina, dadas sus consecuencias sobre la eficacia de la Justicia, de distinguir, insisto de modo artificioso y absurdo, en cuanto que alejado del sentido común, entre la administración de justicia y la administración de la administración de justicia, el Proyecto de Ley de Reforma de la Legislación Procesal para la implantación de la nueva oficina judicial llega mucho más lejos, puesto que dentro de lo que es propiamente administración de justicia, es decir función jurisdiccional, pretende distinguir actos y decisiones que, por tener carácter “procesal” (como si lo procesal no fuera jurisdiccional), pretende sustraer al Juez una serie de competencias y atribuirlas a un funcionario, el Secretario Judicial, que actualmente se encuentra directamente a las ordenes de un director general del Ministerio de Justicia, y por tanto del Ministro de Justicia, es decir, del Gobierno o poder ejecutivo. No se trata solamente de que sea un ataque directo a la independencia judicial, ni siquiera es un medio adecuado para lograr una oficina judicial moderna, sino que, por el contrario, consagraría, e incluso aumentaría, el caos funcional que actualmente y desde el año 2.003 ya hay en los juzgados y en la administración de justicia en general, con grave merma de su eficacia.

El Secretario Judicial ha sido tradicionalmente el principal colaborador del Juez, tanto en su condición de jefe de la oficina judicial, función de la que se le privó en la reforma de la Ley Orgánica del Poder Judicial del año 2.003, que también le quitó al Juez cualquier control sobre su propio personal, con el resultado hasta el día de hoy de un creciente caos en la oficina judicial como ya he dicho, como en la de técnico en derecho procesal, tareas ambas que en todo caso y como no podía ser menos ejercitaba con autonomía pero bajo la supervisión y autoridad del Juez para el que realizaba su trabajo. No debemos olvidar que quien constitucionalmente ejerce la jurisdicción en garantía de los ciudadanos es el Juez, siendo todos los demás funcionarios adscritos a la justicia colaboradores en el ejercicio de la jurisdicción, es decir, colaboradores del Juez. Además de esas funciones el Secretario Judicial ejercía con plena independencia la función de fedatario público, lo que suponía una garantía tanto para el Juez, como para los demás profesionales que intervienen en los tribunales, como para los propios ciudadanos, de la legalidad de los actos judiciales. En esta función de fedatario era por tanto un control de la actividad judicial en cuanto que debía constatar con fidelidad dicha actividad, reflejando cualquier irregularidad en el desarrollo de la misma, función que por cierto la reforma rebaja sustancialmente de contenido al pretender sustituirla por medios mecánicos en los juicios, lo que, dicho sea de paso, también levanta serias inquietudes.

De esta función de principal colaborador del Juez en aspectos esenciales para hacer posible el ejercicio de la función jurisdiccional, el Secretario Judicial pasa a ser una especie de segundo Juez en el Proyecto de Ley. Ya no se trata de que, como técnico en derecho procesal, se encargue de asegurar la correcta tramitación procesal de las decisiones judiciales, sino que determinadas decisiones se sustraen al Juez y las toma el Secretario Judicial directamente y sin posibilidad de que el Juez pueda revocarlas, pasando a depender no de un funcionario bajo la autoridad del Juez, sino de un funcionario que desarrolla sus funciones con sujeción a la dependencia jerárquica del Ministerio de Justicia, salvo en el ejercicio de la fe pública judicial (artículo 452.1 de la Ley Orgánica del Poder Judicial), que curiosamente es la función que pretende rebajarse de contenido en el Proyecto. Ello es una infracción clara y directa de la exclusiva atribución de la potestad jurisdiccional a los jueces que establece la Constitución, por cuanto la completa y total dirección del proceso es imprescindible para que el Juez pueda resolver con plenitud y garantía sobre las pretensiones deducidas y puesto que la función de hacer ejecutar lo juzgado corresponde en exclusiva al Juez, sin que quepa privarlo del necesario control de la marcha de la ejecución y de las decisiones que se adoptan en el curso de la misma.

Entre los aspectos más conflictivos de la reforma indudablemente está la cuestión de la agenda de señalamientos. El Proyecto de Ley en el artículo 13º, apartado 107, reforma el artículo 182 de la Ley de Enjuiciamiento Civil en el sentido de atribuir la realización de los señalamientos al secretario judicial bajo “las indicaciones y criterios de carácter general y, en particular, sobre la duración estimada de los actos a señalar que le hayan sido proporcionados por el titular del correspondiente órgano judicial o por el Presidente de la Sala o Sección en los tribunales colegiados”. Vaya por delante que este precepto entra en directa colisión con el artículo 250 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, conforme al cual corresponderá a los Presidentes de Sala y los de Sección el señalamiento de las vistas o trámite equivalente y el del comienzo de las sesiones del juicio oral”. ¿O acaso puede considerarse lo mismo “señalar” que “dar indicaciones y criterios generales” con respecto al señalamiento?. Por tanto la reforma no es posible sin una reforma de la Ley Orgánica del Poder Judicial.

Pero con independencia de lo anterior, la razón de que la Ley Orgánica atribuya los señalamientos al órgano judicial es la trascendencia que puede tener dicho acto. En primer lugar la determinación de la urgencia del asunto es una decisión que requiere una imparcialidad que solo puede tener el órgano judicial, porque sólo él tiene la independencia precisa. Tal decisión, de ser tomada por un funcionario dependiente del poder ejecutivo, puede verse alterada por razones tales como la conveniencia de que un determinado proceso se celebre antes o después de un determinado evento político, tal como un proceso electoral, o por el interés político en que se de preferencia a unos asuntos sobre otros; puede ocurrir también que se utilice como instrumento para sobrecargar el trabajo judicial, camuflando o disimulando de esta forma la insuficiencia de jueces. Las decisiones en esta materia pueden incluso afectar a la propia efectividad de la resolución que se dicte, cuando un señalamiento excesivamente tardío prive o deje sin contenido real cualquier resolución que pueda dictarse.

Además el sistema que diseña el Proyecto de Ley es fuente de conflictos y desencuentros. ¿Que ocurre si el secretario se aparta de las indicaciones y criterios de carácter general? ¿Es nulo el señalamiento o, al menos, podrá revocar el Juez el señalamiento? ¿Es constitutiva tal conducta del secretario de sanción disciplinaria? No está nada claro al haber sustraído por completo al secretario de la autoridad del juez a quien teóricamente tiene que ayudar en el ejercicio de la potestad jurisdiccional. ¿Que ocurrirá si el secretario señala un número excesivo de señalamientos? ¿Estará obligado el Juez a prolongar todo lo que sea necesario su jornada laboral? No parece que pueda exigirse a un Juez que celebre juicios en estado de fatiga, lo que ocurriría si prolonga la jornada más allá de un tiempo razonable, por lo que la solución sería suspender los juicios que excedan de ese tiempo razonable y que el secretario asuma la responsabilidad de hacer nuevos señalamientos.

En definitiva, ¿es razonable para la administración de justicia y respeta la independencia judicial que el Juez vea su agenda de señalamientos controlada por un funcionario del poder ejecutivo, por el que hasta hace poco era su más directo colaborador? ¿Es esto lo normal en otras administraciones, que el titular del órgano vea determinada y dirigida su actividad por un teórico subordinado?

Se trata de justificar en el proyecto tan anómala y extraña medida por la necesidad de un sistema centralizado de señalamientos y una racionalización en la utilización de las salas de vistas. Pero tales fines son perfectamente posibles mediante la coordinación de los jueces a través de los decanos y presidentes de tribunales y de la reunión de los jueces y magistrados para fijar criterios de señalamientos, como se viene haciendo desde hace ya mucho tiempo en las grandes capitales cuando las salas de vistas son inferiores al número de órganos judiciales. Es decir esos fines meramente burocráticos no justifican el privar a los jueces de competencias esenciales para desarrollar su trabajo con plena independencia y para evitar que el caos organizativo que ya son los juzgados por la concurrencia de administraciones competentes se incremente.

Lógicamente el problema no es solo el artículo citado, sino que todo el Proyecto de Ley está plagado de preceptos que atribuyen al secretario la facultad de señalar y suspender vistas con absoluta independencia de criterio, por ejemplo en el caso de que se acuerde la acumulación de procesos, o una parte solicite la suspensión alegando causa de imposibilidad. En todos estos supuestos la perdida de control del Juez sobre el curso del asunto del que teóricamente es garante y responsable es evidente.

Y no solamente se trata de la facultad de suspender o señalar, sino que se atribuyen al secretario facultades en orden a la acumulación de procesos, con lo que supone ello de poder decidir en orden a decidir sobre cuestión tan delicada como el Juez predeterminado por la ley, o la suspensión del procedimiento, tras valorar que no sea contrario al interés general o perjudique a tercero, lo que desde luego no puede considerarse como una decisión de mero trámite, o la apreciación de satisfacción sobrevenida, cuestión que está planteando en la practica númerosas controversias y que afecta al derecho a la tutela judicial efectiva, y en otras muchas materias de indudable contenido jurisdiccional.

Ciertamente en algunos supuestos cabrán recursos, pero la reforma complica aún más el sistema al introducir nuevos recursos contra las decisiones de los secretarios, aunque no siempre, con lo que ello conlleva de complicaciones y posibilidad de dilaciones de todo punto innecesarias.

En definitiva, creemos que no cabe asumir por el secretario ninguna función en el proceso con independencia del Juez, que es el garante del mismo y el único responsable de su correcto desarrollo de modo que permita el pleno ejercicio de la jurisdicción. Con independencia de que en la función de colaboración que incumbe al secretario con el ejercicio de la potestad jurisdiccional pueda ejercer sus competencias con autonomía, dada su cualificación como técnico procesal, debe ser siempre el juez el que tenga el último control y pueda supervisar y, en su caso, rectificar esas decisiones.

Incluso cuando el Proyecto de Ley atribuye a los secretarios funciones no jurisdiccionales tales como el acto de conciliación no dejan de plantearse algunos problemas. En principio la atribución al secretario de los actos de conciliación o de los actos de jurisdicción voluntaria o el Registro Civil parece una medida acertada para liberar a los jueces de esas funciones. Pero en este caso lo que plantea dudas es que al mismo secretario que se le atribuye una función de colaboración con el ejercicio de la potestad jurisdiccional se le atribuyan funciones distintas que debe simultanear. ¿Cómo compatibilizará ambas tareas? ¿A cual de ellas dará preferencia? Quizás sería mejor la designación para el ejercicio de las mismas a secretarios con exclusividad, mientras que otros llevarían propiamente las tareas de colaboración con el poder judicial. Aunque quizás la solución para muchas de las cuestiones planteadas sería la ubicación de los secretarios en el poder judicial, dependientes del Consejo General del Poder Judicial, en lugar del poder ejecutivo, lo que facilitaría la atribución de funciones autónomas con la necesaria supervisión por los depositarios de la potestad jurisdiccional o de sus órganos de gobierno.

Ya hemos insistido en que la situación actual en la oficina judicial es de caos funcional, en buena medida por que el Juez se ve aislado de sus teóricos colaboradores, que no atienden a sus instrucciones, sino a las que reciben de otras administraciones con sus propios intereses o ideas, sin que se cuente con su opinión para ninguna cuestión relativa a la oficina judicial. Nadie le pregunta al Juez si recibe la ayuda adecuada de sus supuestos colaboradores, ni su opinión es tenida en cuenta para tomar absolutamente ninguna decisión. Es decir, nadie tiene interés si el destinatario de la ayuda la recibe a satisfacción, ni este cuenta para nada en su diseño. Pero hay que decir algo más, la reforma de la oficina judicial no aportará mejoras sustanciales a la administración de justicia, no solo por su mal diseño, sino porque el atasco judicial actualmente no está fundamentalmente en la tramitación de asuntos, sino en la celebración de juicios y el dictado de resoluciones, función que es estrictamente judicial. No hay jueces sin trabajo porque los funcionarios no tramitan los asuntos, lo que hay son jueces desbordados por el número de asuntos que tienen que resolver. Mientras que no se arregle el problema de la insuficiencia de jueces o del exceso de litigios, la oficina judicial fracasará se haga como se haga.

Debe abordarse primero el problema del número de jueces, los cambios necesarios en la estructura de la carrera judicial para dotarla de flexibilidad y aprovechar al máximo el número de jueces y la forma de reducir la litigiosidad, mediante el establecimiento de tasas que eviten el abuso del sistema judicial, la eliminación de determinadas faltas o el establecimiento de medios de conciliación alternativos. Solo cuando se resuelva este problema deberá abordarse la reforma de la oficina que ha de ayudar al juez en su trabajo y bajo el principio del pleno control por parte del juez del proceso y de los medios personales y materiales, pues solo de este modo puede garantizarse su independencia y el pleno control de sus decisiones.

Madrid a 15 de abril de 2.009

Conrado Gallardo Correa

Pte. del Foro Judicial Independiente