LA RESPONSABILIDAD CIVIL DEL JUEZ

Conrado Gallardo Correa

Magistrado

Presidente del Foro Judicial Independiente

El artículo 117 de la Constitución Española determina que la justicia emana del pueblo y se administra en nombre del Rey por Jueces y Magistrados integrantes del poder judicial, independientes, inamovibles, responsables y sometidos únicamente al imperio de la ley.

En lo que es objeto de esta intervención conviene destacar esa declaración de responsabilidad que en el ámbito civil se concreta en el artículo 411 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, que determina que los Jueces y Magistrados responderán civilmente por los daños y perjuicios que causaren cuando en el desempeño de sus funciones incurrieren en dolo o culpa. Este artículo no hace sino trasladar, por tanto, al ámbito de la actividad judicial, amparado por la Constitución, un principio general de nuestro ordenamiento jurídico, cual es el de responsabilidad por culpa que aparece consagrado en el artículo 1.902 del Código Civil, como, por otra parte, no podía ser menos, puesto que no existe ninguna razón para que los Jueces quedemos fuera de una responsabilidad cuya exigencia y respeto es esencial para la convivencia en sociedad.

Ahora bien, esta cuestión en el ámbito de la actividad de los Jueces y Magistrados debe ser objeto de una especial regulación, en tanto en cuanto puede afectar a la independencia judicial, que es un valor que también contempla el citado artículo 117, como esencial para la existencia de un Poder Judicial que garantice un Estado democrático. Debe evitarse, en definitiva, la posibilidad de que la exigencia de responsabilidad civil a los Jueces se utilice como medio de venganza, de presión para apartar a un Juez de un determinado caso, o que una regulación excesivamente rigurosa conduzca a una actitud defensiva a la hora de ejercer su función. Esta preocupación por la posible afectación de la independencia judicial a través de la exigencia de responsabilidad civil no sólo no es una entelequia sino que se han producido y se producen casos reales de tal utilización espuria, hasta tal punto que es una preocupación recogida en textos internacionales, muy particularmente, como veremos más adelante, en los del Consejo de Europa, organismo que tiene por objetivo tiene por objetivo favorecer en Europa un espacio democrático y jurídico común, organizado alrededor del Convenio europeo de los derechos humanos y de otros textos de referencia sobre la protección del individuo, y muy particularmente, en lo que nos interesa, desarrollar la estabilidad democrática en Europa apoyando las reformas políticas, legislativas y constitucionales que conduzcan a esa finalidad.

Tales especialidades por tanto deben ser defendidas sin ningún tipo de complejos en la medida en que contribuyen a una más eficaz Administración de Justicia, lo que redunda en beneficio del sistema democrático y, en definitiva, de todos los ciudadanos. No se trata de defender un estatuto privilegiado para los Jueces en su provecho, sino de defender lo mejor para la Justicia y para los ciudadanos, lo que, además, constituye una obligación de los Jueces en general y muy particularmente de las Asociaciones Judiciales. Así resulta del artículo 401 LOPJ cuando al establecer las finalidades de las Asociaciones incluye “la realización de actividades encaminadas al servicio de la Justicia en general”.

También aparece esta obligación en los textos internacionales. Puede citarse al respecto la Recomendación nº R (94) 12 del Comité de Ministros del Consejo de Europa, en cuyo principio IV atribuye a las Asociaciones la tarea de defender la independencia de los jueces y proteger sus intereses. El artículo 42 del Código Iberoamericano de Ética Judicial, aprobado en la XII Cumbre Judicial Iberoamericana, por su parte considera que “El juez institucionalmente responsable es el que, además de cumplir con sus obligaciones específicas de carácter individual, asume un compromiso activo en el buen funcionamiento del sistema judicial”. Es decir es un deber ético el defender el que la función judicial se desarrolle en condiciones adecuadas, insisto, en beneficio no de los jueces, sino de los ciudadanos.

Entrando en el fondo de la cuestión de la exigencia de responsabilidad civil al juez, debe hacerse una primera distinción cual es que la misma se derive de un hecho delictivo o no. La derivada de delito sólo será obviamente exigible una vez que se haya producido la condena por delito, bien en el mismo proceso penal, bien en un proceso civil posterior que parta de una condena firme por delito. Por tanto, la exigencia de esta responsabilidad tendrá las garantías que se establecen para exigir la responsabilidad penal del juez. En estos supuestos podrá procederse directamente contra el juez, sin perjuicio de exigir también responsabilidad al Estado por mal funcionamiento de la Administración de Justicia.

Cuando la exigencia de responsabilidad civil no se base en un hecho delictivo, la adecuada protección de la independencia judicial exige que sólo se pueda reclamar responsabilidad civil mediante el ejercicio de una acción directa contra el Estado, y únicamente si éste resulta condenado como consecuencia de haber incurrido el juez en dolo o culpa grave, entendiendo por culpa grave una de tal entidad que pueda considerarse equivalente al dolo (algo similar a lo que en derecho penal se entiende por dolo eventual), podrá el Estado actuar contra él en vía de regreso. Ello garantizaría la ausencia de finalidades espurias en el ejercicio de la acción civil. Además y para evitar que el poder ejecutivo pueda adquirir un cierto control sobre un juez, mediante la amenaza de proceder contra él, o de que se utilizara esta vía para adoptar represalias frente a un juez incomodo, la acción de regreso debería ser previamente autorizada por el Consejo General del Poder Judicial.

Esta postura fue asumida por las cuatro asociaciones judiciales españolas y por la asociación judicial portuguesa en el I Congreso Ibérico del Poder Judicial. En el documento aprobado en dicho Congreso denominado Carta Magna del Poder Judicial se trata esta cuestión en los apartados 5.6 y 5.7:

“5.6 Los errores judiciales en materia de competencia y los procesales, en la determinación o aplicación de la ley o, incluso, en la evaluación de los elementos de prueba ser tan sólo objeto de recurso. Las demás faltas de los Jueces que no puedan ser revisadas por vía de recurso debe poder ser objeto de acción del ciudadano descontente contre el Estado.

5.7 La responsabilidad civil de los Jueces sólo debe poder ejercerse por vía de regreso del Estado contra el magistrado, en caso de dolo y siempre con el consentimiento de los CPJ .”

Al mismo tiempo a esta cuestión se dedicaron las conclusiones 19 y 20 del Congreso:

“Decimonoveno

Las situaciones de potencial responsabilidad de los jueces deberán quedar limitadas a las procedentes de dolo o culpa grave, rechazándose la adopción de regímenes normativos intimidatorios que se opongan a una decisión jurisdiccional libre e independiente.

Vigésimo

Dicha responsabilidad habrá de ser exigida siempre en primer lugar contra el Estado, y sólo en segundo lugar por éste contra el juez, previa autorización necesaria del respectivo Consejo del Poder Judicial.”

Aunque en las conclusiones se añadió el concepto culpa grave, la concordancia de ambos textos puede lograrse entendiendo por tal, como ya se ha dicho, la que por su entidad es fronteriza o equivalente con el dolo.

Por tanto, no se trata de una postura particular de algunos jueces españoles para lograr una condición de privilegio o impunidad, sino de un principio compartido por la colectividad de jueces ibéricos y basada además en documentos internacionales que tratan de asegurar la independencia judicial.

En primer lugar podemos citar el artículo 10 del Estatuto Universal del Juez aprobado el 17 de noviembre de 1999 por el Consejo Central de la Unión Internacional de Magistrados que recoge esta preocupación de forma genérica en cuanto que se limita a pedir que la acción civil sea ejercida en condiciones que no pueda tener como objetivo ninguna influencia sobre su actividad jurisdiccional. Lo relevante de este texto es que ya expresa la cuestión esencial, que no es otra que la necesidad de evitar que se use la exigencia de responsabilidad civil como forma ataque a la independencia e inamovilidad judicial.

De forma más específica Carta Europea sobre el Estatuto del Juez elaborada por el Consejo de Europa en 1.998 en su apartado 5.2 establece al respecto lo siguiente:

“La compensación por los daños ilegítimamente sufridos como consecuencia de una decisión o del comportamiento de un juez en el ejercicio de sus funciones estará garantizada por el Estado. El estatuto podrá prever que el Estado tenga la posibilidad de repetir contra el juez, hasta un límite determinado, por medio de una acción jurisdiccional, en el supuesto de vulneración grave e inexcusable de las reglas que rigen el cumplimiento de sus deberes judiciales. El ejercicio de la acción ante la jurisdicción competente puede quedar sujeto a la previa conformidad del organismo al que se refiere el párrafo 1.3 anterior”.

Este precepto es explicado en la exposición de motivos en la que se dice que el mismo “plantea en principio que la reparación de los daños sufridos de manera legítima como consecuencia de una decisión o de un comportamiento de un juez en el ejercicio de sus funciones debe estar asegurada por el Estado. Esto significa que es el Estado el que tiene la relación inmediata con la víctima y es en todo caso el garante de la reparación de estos daños. La Carta precisa que esta garantía a cargo del Estado se aplica a los daños soportados de manera ilegítima a consecuencia de una decisión o comportamiento de un juez y no se refiere al carácter sancionable de dicha decisión o comportamiento, además insiste sobre todo en que los daños son el resultado y son soportados “de manera ilegítima”. Esto es perfectamente compatible con a responsabilidad no asentada sobre la base de infracciones constitutivas de faltas disciplinarias cometidas por él, sino sobre el carácter anormal, especial y grave del daño resultante de su decisión o de su comportamiento. Esto es importante con relación a las preocupaciones referidas a que la independencia jurisdiccional del juez pueda ser menoscabada a través de un determinado régimen de responsabilidad civil”.

Vemos por tanto como se trata de eliminar de la responsabilidad civil cualquier aspecto sancionatorio, ajeno por completo a su finalidad. Continúa la Carta diciendo que el Estado solo puede exigir el reembolso en aquellos casos en que el daño es resultado de “un desconocimiento grosero e inexcusable por parte del juez de las reglas básicas que deben regir su actividad”, debiendo llevarse a cabo en todo caso por vía jurisdiccional. Finalmente la Carta instituye como garantía suplementaria “el acuerdo previo de la instancia u organismo independiente previsto en el punto 1.3 para la exigencia de la responsabilidad a través de la jurisdicción competente”. Dicho sea de paso ese punto 1.3 exige que el organismo sea independiente del ejecutivo y legislativo, y esté integrado al menos en la mitad de sus miembros por jueces elegidos por sus pares conforme a métodos de elección que garanticen la más amplia representación de la judicatura, condiciones que difícilmente puede entenderse que cumple en la actualidad el Consejo General del Poder Judicial Español.

El Informe nº 3 (2002) del Consejo Consultivo de Jueces Europeos, órgano perteneciente también al Consejo de Europa, hace referencia a la generalización de estos principios en el marco Europeo. Señala este informe que “un principio general dice que los jueces deberían quedar absolutamente libres de cualquier responsabilidad civil personal sobre cualquier reclamación directamente dirigida a ellos y relacionada con el ejercicio de sus funciones cuando obran de buena fe. Los errores judiciales en materia de competencia o de procedimiento, en la determinación o en la aplicación de la ley o aún en la valoración de los elementos de prueba, deberían poder ser objeto de recurso. Las otras faltas de los jueces que no puedan ser corregidas de este modo (incluso, por ejemplo, dilaciones excesivas) deberían como mucho, llevar a una reclamación del justiciable descontente frente al Estado”. Admite el informe sin embargo la posibilidad de exigir responsabilidad civil por decisiones erróneas u otras faltas graves, principalmente por vía de regreso. Frente a esta situación avala el contenido de la Carta Europea y va más allá puesto que propugna que salvo en el caso de falta voluntaria no conviene que en el ejercicio de sus funciones un juez sea expuesto a una responsabilidad personal, aunque esta sea asumida por el Estado en forma de una indemnización, dada la complicación que conlleva la aplicación de conceptos como los de negligencia burda o inexcusable, complicación que podría tener el efecto pernicioso de que toda acción contra el Estado podría afectar a los jueces ante la eventualidad de que la acción pueda ser dirigida posteriormente contra él.

Por su parte el Grupo de Especialistas en la independencia, eficacia y papel de los jueces del Consejo de Europa, en orden a la reforma de la Recomendación R (94) 12, en su reunión de 8 de diciembre de 2007 (CJ-S-JUST (2007) 8 y CS-S-JUST (2007) 9), proponen añadir a esa Recomendación un principio VIII en materia de responsabilidad personal de los jueces siguiendo las directrices de la Carta Europea y del informe que se ha mencionado. La reforma que se propone en materia de responsabilidad civil es la siguiente (principio VIII.6):

“The personal civil liability of judges may be incurred only as the outcome of an action brought before a court by State after having had to award compensation to persons who sustained damages as a result of actions by those judges and where the faults were of a deliberate nature”.

(nota.- No existe aún traducción oficial. Se podría traducir del siguiente modo; “La responsabilidad personal civil de los jueces sólo puede ser exigida como resultado de una acción ejercida ante un tribunal por el Estado, cuando este haya concedido una indemnización a las personas que sufrieron daños y perjuicios como consecuencia de acciones de esos jueces, siempre que las faltas sean de una naturaleza deliberada”.)

Como motivación de este principio se expresa la siguiente:

“The issue of judge’s personal civil liability is a particularly sensitive one because it is important to prevent such liability from being used by persons solely for the purpose of undermining judges and the proceedings before them, and hence the proper functioning of the judiciary. The recommendation therefore provides that the personal civil liability of judges may be incurred only as the outcome of an action brought before a court by the state after having had to award compensation to persons who sustained damages as a result of an action or inaction committed by those judges, and where this action or inaction was of a deliberate nature.”

(Nota.- Igualmente podría hacerse la siguiente traducción no oficial: “La cuestión de la responsabilidad personal civil del juez es en particular sensible porque es importante impedir que tal responsabilidad sea usada por personas únicamente con el objetivo de presionar a los jueces y alterar los procedimientos, y de de estar forma el funcionamiento apropiado de la función judicial. La recomendación por tanto establece que la responsabilidad civil de los jueces sólo puede ser exigida como resultado de una acción ejercida ante un tribunal por el Estado, cuando este haya concedido una indemnización a las personas que sufrieron daños y perjuicios como consecuencia de una acción o inacción de esos jueces, siempre que esta acción o inacción haya sido de una naturaleza deliberada”.)

A través de estos textos podemos comprobar como la preocupación fundamental del Consejo de Europa es salvaguardar la independencia del Juez como valor esencial en un Estado democrático, no sometiéndolo al peligro de sufrir presiones indebidas. En definitiva, se considera innecesario correr este riesgo en materia de responsabilidad civil dado que el daño que pueda sufrir el ciudadano puede ser reparado por el Estado. La ampliación de la responsabilidad civil más allá de lo recomendado no sólo es innecesaria sino contraproducente puesto que puede dar lugar a perturbaciones graves en el desempeño de la función judicial, lo que indudablemente constituye un daño que afecta negativamente a los ciudadanos en sus derechos y garantías.

Ha de insistirse en que esta postura no supone defender un privilegio en beneficio exclusivo de los jueces, injustificado u odioso. Privilegio, según el Diccionario de la Lengua Española (vigésima segunda edición), es la exención de una obligación o una ventaja exclusiva o especial que goza alguien por concesión de un superior o por determinada circunstancia propia. El mismo diccionario nos indica que es privilegio favorable el que favorece al privilegiado y no perjudica a nadie y odioso el que, por el contrario, perjudica a tercero.

Pues bien, la protección que se otorga al juez frente a reclamaciones de responsabilidad civil no perjudica a nadie y constituye una ventaja que se le otorga no en beneficio propio, sino del mejor funcionamiento de la Administración de Justicia, lo que beneficia a todos los ciudadanos. Por tanto, no sólo no es odioso, sino que es más que favorable en tanto en cuanto no perjudica a nadie y además favorece a la comunidad.

El ciudadano afectado por un mal funcionamiento del sistema judicial no pierde nada. La responsabilidad civil no tiene una finalidad punitiva, para eso están la penal y la disciplinaria, sino única y exclusivamente de resarcimiento, y esta finalidad queda sobradamente cubierta por la acción directa contra el Estado.

Se podría argumentar que afecta o perjudica al conjunto de los ciudadanos al tener que hacerse cargo el erario público de las consecuencias de los errores de los jueces, lo que fácilmente se puede rebatir dado que el Estado en los casos de errores graves y claramente imputables al juez puede recuperar lo pagado ejerciendo la vía de regreso.

El que sólo se pueda reclamar responsabilidad civil por el Estado, en vía de regreso, previa autorización del Consejo General del Poder Judicial, como se preconiza, garantiza que no se utilicen las demandas de responsabilidad civil para presionar, vengarse de los jueces o conseguir apartar a uno de ellos de un caso, lo que indudablemente refuerza la independencia judicial y permite al Poder Judicial llevar a cabo con mayor eficacia su labor de garantizar los derechos de los ciudadanos.

La acción directa contra el juez que permite nuestra legislación actual perjudica, por ello, al conjunto de los ciudadanos a la vista de la posibilidad de convertirse en un factor de perturbación o anulación del Poder Judicial que constituye uno de los pilares del Estado Democrático de Derecho.

Por tanto, es precisa una reforma urgente de los artículos 411, 412 y 413 LOPJ, preceptos que se alejan por completo de la normalidad en los países de nuestro entorno, de lo preconizado por los textos internacionales a que se ha hecho referencia y de la preocupación generalizada de evitar que la acción civil pueda convertirse en un medio para perturbar la función judicial. A todo ello ha de añadirse que adolecen de falta de rigor técnico y precisión en la regulación de la materia. Conviene destacar que a pesar de que el artículo 411 configura la responsabilidad civil de modo muy amplio (dolo o culpa), en el artículo 403.2 LEC, al establecer el requisito de admisibilidad de estas demandas en el juicio ordinario, parece restringir el ámbito de la misma al exigir dolo, culpa o ignorancia inexcusable. Es criticable también que el cauce procesal sea el declarativo que corresponda por la cuantía sin otra especialidad que la recogida en dicho precepto, en concordancia con el artículo 413 LOPJ, de que sea firme la resolución que ponga fina al proceso en que se suponga causado el agravio. A ello añade, con mucho sentido común, el artículo 403.2 LEC la necesidad de que se hubiese reclamado o recurrido oportunamente en el proceso contra el acto u omisión que se considere causante de los daños y perjuicios. Es decir la LEC, posterior a la redacción vigente de los artículos que regulan la materia en la LOPJ ya muestra una sensibilidad mayor hacia el problema y trata tímidamente de restringir el ámbito excesivamente amplio de la responsabilidad civil del juez.

La nueva regulación que se propone, en concordancia con lo defendido, debería determinar que los jueces respondan civilmente por los daños y perjuicios que causen cuando, en el desempeño de sus funciones, incurran en delito doloso tipificado en el Código Penal o en faltas voluntarias que no estén tipificadas penalmente como delito, en ambos casos lógicamente cometidos en el desempeño de sus funciones. Se excluye, en definitiva, la responsabilidad civil del juez, pero no la del Estado, por cualquier actuación que no haya buscado dolosamente el resultado dañoso o en el que éste no se presente como altamente probable.

La responsabilidad civil derivada de delito podrá serle exigida directamente en el juicio penal correspondiente o en un juicio civil previa condena firme por delito.

En los demás casos, la responsabilidad civil podrá exigirse por el perjudicado únicamente al Estado, una vez que sea firme la resolución que ponga fin al proceso en que se suponga cometido el agravio y siempre que se hayan agotado por el mismo todos los recursos que legalmente podía ejercitar para corregirlo; ello, sin perjuicio naturalmente de que, además de esos casos de responsabilidad civil del juez, pueda reclamarse al Estado cualquier otro caso de funcionamiento anormal de la Administración de Justicia.

El Estado en caso de que haya tenido que indemnizar la responsabilidad civil derivada del delito cometido por un juez o de una de una negligencia muy grave e inexcusable podrá ejercer la vía de regreso contra el juez, previo dictamen favorable del Consejo General del Poder Judicial.

En orden al procedimiento, la acción contra el Estado, ante la jurisdicción contencioso administrativa, debía ser competencia, como mínimo, del Tribunal Superior de Justicia correspondiente, y permitir el recurso de casación a la vista de la gravedad de la materia y de la trascendencia para el correcto funcionamiento de la Justicia de lo que se resuelva. Sería conveniente también la intervención del Ministerio Fiscal y la posibilidad de que el juez afectado se persone como coadyuvante del Estado, dada la trascendencia que para él puede llegar a tener lo que se resuelva en ese procedimiento.

La vía de regreso debería ejercitarse siempre a través del proceso ordinario, declarando la competencia de la Sala de lo Civil del Tribunal Superior de Justicia correspondiente, con intervención del Ministerio Fiscal y posibilidad de recurso de casación.

Madrid, 28 de abril de 2008.