11/11/2006 – Ponencia

 

UNIDAD JURISDICCIONAL: CONSTITUCIÓN, REFORMAS ESTATUTARIAS Y PROYECTO DE LEY ORGANICA DE MODIFICACIÓN DE LA LEY 6/1985 DE 1 DE JULIO DEL PODER JUDICIAL.

 

 

 

 

MARCO CONSTITUCIONAL

 

El primero de los artículos que integran el Titulo VI de la Constitución Española- dedicado al Poder Judicial- es el Art. 117 cuyos seis apartados recogen los principios de legitimación (apartado 1: “la justicia emana del pueblo”, concreción de lo dispuesto en el Art.1.2 de la CE-“ la soberanía nacional reside en el pueblo español del que emanan los poderes del Estado”), el de inamovilidad de Jueces y Magistrados(apartado 2), el de la exclusividad e integridad de la función jurisdiccional(apartado 3) y, finalmente, el de la unidad jurisdiccional(apartados 5 y 6).

 

*El principio de legitimidad conecta fundamentalmente con el sometimiento al imperio de la ley (Art. 6 de la LOPJ) y con la proclamación de la independencia de Jueces y Magistrados (Art.12 y 14 de la LOPJ). Estos preceptos de la LOPJ se traducen en la imposibilidad por parte de Jueces y Tribunales de corregir la aplicación o interpretación del ordenamiento jurídico hecha por sus inferiores en el orden jerárquico judicial, dejando a salvo, la sustanciación de los recursos que las leyes establezcan.

 

*La inamovilidad proclamada en el apartado 2 del Art. 117 de la CE –y del que es copia exacta el Art. 15 de la LOPJ- es tributaria de los primeros textos del constitucionalismo liberal como la Constitución francesa de 1791 y la Constitución de Cádiz de 1812. Es la fórmula que garantiza la independencia personal de Jueces y Magistrados frente a los abusos del Ejecutivo. Esta inamovilidad ha de manifestarse en un régimen legal de estabilidad de los Jueces y Magistrados en el ejercicio de la potestad jurisdiccional.

 

*La exclusividad e integridad de la función jurisdiccional se condensan en la declaración de que solo los Jueces y Magistrados sean los únicos que juzguen y hagan ejecutar lo juzgado, sin injerencias de los otros poderes del Estado o de otras instancias. Recordar en este punto la STC 265/1988 de 22 de diciembre aclarando que el principio de exclusividad está reñido con el automatismo en la concesión de efectos civiles a decisiones acordadas en el ámbito de la jurisdicción canónica. La vertiente negativa viene recogida en el apartado 4 del Art. 117 – Art. 2 de la LOPJ- y se corresponde con la asunción de funciones no genuinamente jurisdiccionales tales como las relativas al Registro Civil –Auto 505/2005 de fecha 13 de diciembre, de inadmisión, relativo a la Cuestión de inconstitucionalidad planteada con relación al Art.44 del CC en su redacción dada L 13/2005 sobre el matrimonio civil entre personas del mismo sexo- o la jurisdicción voluntaria, participación en jurados provinciales de expropiación forzosa o en las Juntas Electorales.

 

ENTRE LA CONSTITUCIÓN Y EL ACTUAL PROCESO DE REFORMAS ESTATUTARIAS.

 

Tras la promulgación de la Constitución, el debate doctrinal y político ha desplazado el principio de unidad proclamado en el ya citado Art. 117.5 de la CE, devaluando el mismo a través de fórmulas que no afectan directamente a las competencias jurisdiccionales, pero sí las comprometen al cuestionar, de una parte la unidad del órgano de gobierno del Poder Judicial y, de otra, al reformar los criterios de acceso al Tribunal Supremo como órgano jurisdiccional, superior en todos los órdenes salvo lo dispuesto en materia de garantías constitucionales (Art. 123 de la CE).

 

Por razones sistemáticas considero que debe ordenarse el debate, en primer lugar, en el plano normativo partiendo de la Constitución, la LOPJ y sus reformas fundamentales. Entre estas últimas destacan las llevadas a cabo por LO 16/1994 de 16 de noviembre y por la LO 19/2003 de 23 de diciembre. En segundo lugar, ha de tenerse presente el significativo cuerpo de sentencias del Tribunal Constitucional (destacadamente las STC nº 56 y 62 del año 1990, 108/86 o la STC 105 del año 2000 y, más recientemente la STC 253/2005 de 10 de octubre con cita expresa de las anteriores) en la medida que definen conceptos ya incorporados al discurso jurídico como el referido a la “administración de la Administración de Justicia”.

 

Pero para contextualizar política y constitucionalmente el debate ha de tenerse en cuenta también el denominado “Pacto de Estado para Reforma de la Justicia” suscrito entre el Gobierno de la Nación y los Partidos Políticos PSOE y PP, el día 28 de mayo de 2001. En este documento los suscriptores enfatizan sobre la actuación de la Justicia como “poder independiente, unitario e integrado, con una estructura vertebrada, regida por una coherencia institucional que le permita desarrollar más eficazmente sus funciones constitucionales”. Una y otra vez afirman su voluntad de dotar al sistema de coherencia, estabilidad y permanencia; hablan de soluciones integrales y perdurables sobre la base de estimar la reforma de la Justicia como “una auténtica cuestión de Estado”…..y así recogen los puntos esenciales del pacto que comprenden, en lo que aquí interesa , las reformas de los recursos de casación y revisión ( Tribunal Supremo), recurso de amparo ( Tribunal Constitucional), Comunidades Autónomas , Justicia de Proximidad …..

-En el punto 22 de los que conforman el pacto se indica como justificación del nuevo modelo de Justicia diseñado -“más ágil y eficaz”- la adaptación del marco competencial de las Comunidades Autónomas remitiendo y refrendando el Acuerdo adoptado en la Conferencia Sectorial en materia de Administración de Justicia celebrado el día 22 de mayo de 2001.

-El punto 4 denominado “mapa judicial”recoge la pretensión de “potenciar la Justicia de Proximidad”entre otras creaciones o desarrollo de determinados órdenes jurisdiccionales.

 

Ninguno de estos dos puntos del pacto avanzan contenidos : el primero, porque remite a la Conferencia celebrada casi de forma simultánea y, el segundo, porque no se define en qué se va a traducir la pretendida agilidad y cercanía de la Justicia al ciudadano ni, por supuesto, se insinúa la alteración o modificación de la fórmula de acceso a la Carrera Judicial.¡¡¡¡ No tendría mayor importancia si no fuera porque esa Justicia de Proximidad también debería estar servida por Jueces profesionales, independientes, inamovibles….como en el resto de los órganos jurisdiccionales!!!!

 

El Pacto dio sus iniciales frutos, en primer término, en lo referido a la nueva regulación del sistema de elección de los Vocales que integran el Consejo General del Poder Judicial (LO 2/2001 de 28 de junio); posteriormente y en conexión con el mismo se reforma la legislación penitenciaria y la demarcación y Planta Judicial ( LO 5/2003 de 27 mayo) y, por lo que afectan de manera especial y directa a la organización y funcionamiento, se publican las LO 19/2003 y 20/2003 ambas de 23 de diciembre. También se han llevado a cabo reformas en el año 2004 (LO2/2004 de 28 de diciembre modificando, entre otras materias, las competencias y quórum del Pleno del Consejo), y otras dos más en el año 2005( LO 3/2005 y LO 5/2006 de 5 de junio)…Es difícil encontrar y comprender cómo un texto orgánico referido a materias que requieren “coherencia”, “estabilidad”y permanencia”, “que se asiente sobre soluciones integrales y perdurables…..que trascienda intereses coyunturales y excluyentes”…..haya sido objeto de más de veinte reformas desde su publicación¡¡¡¡¡¡

 

Sin embargo la actualidad consume esta presentación por las siguientes consideraciones:

Porque ya es Ley lo que eran proyectos de reforma estatutaria como sucede con el Estatuto de Autonomía de Cataluña 2006 publicado en el BOE con fecha 6 de agosto de 2006.

Porque se han presentado varias reformas totales o parciales de normas estatutarias- Cortes Valencianas, Islas Baleares, Parlamento de Andalucía-que, aún en distintos momentos de elaboración legislativa regulan también competencias en materia de Administración de Justicia.

Porque el Defensor del Pueblo ha interpuesto con fecha 18 de septiembre de 2006 un Recurso de Inconstitucionalidad en el que se incluyen, como quinto motivo de inconstitucionalidad, “determinados preceptos relativos al Poder Judicial, la Administración de Justicia y otros órganos estatales”.

Finalmente porque se encuentra muy avanzada la tramitación de la Reforma de la LOPJ en materia de justicia de proximidad y Consejos de Justicia.

 

Los trabajos o dictámenes elaborados por expertos en el análisis constitucional y estatutario constituyen fuentes muy ilustrativas no solo en cuanto al juicio de adecuación o conformidad al texto constitucional sino en cuanto revelan el camino iniciado por los parlamentos autonómicos y alertan sobre los riesgos de rebasamiento constitucional, en expresión acuñada por dichos expertos.

 

Profundizar en el análisis de las implicaciones que las reformas estatutarias emprendidas representan en el principio de Unidad Jurisdiccional, me ha llevado a la lectura, no solo de los textos ya publicados en el BOE sino también los referidos a otras reformas que se hallan en trámite de elaboración o aprobación parlamentaria- Estatuto de la Comunidad Valenciana, el de Baleares o la más reciente propuesta del Estatuto Andaluz- pero, sobre todo, a la lectura de los dictámenes y recursos elaborados como consecuencia de su justificación o de su impugnación constitucional. Este somero análisis descubre, de una parte, un dictamen absolutamente instructivo realizado por el Consell Consultiu de la Generalidat de Cataluña y, por otra, el recurso de inconstitucionalidad del Defensor del Pueblo presentado en el Tribunal Constitucional con fecha 18 de septiembre de 2006 que por su innegable interés tanto institucional como académico paso a exponer resumidamente.

 

 

I-El dictámen del Consell Consultiu de la Generalitad de Catalunya emitido a requerimiento o solicitud del Parlamento de Cataluña.

 

El dictamen constituye, en expresión del propio órgano consultivo, un juicio de constitucionalidad sobre los preceptos y enmiendas del proyecto de reforma, sin valorar su oportunidad.

Con el mismo carácter general e introductorio seguido en el dictamen deben resaltarse sus consideraciones o criterios de jerarquía y competencia en relación con la Constitución. Así establece:

 

 

La Constitución es la norma jurídica superior del Estado en su condición de norma jurídica y “norma normarum”, configuradora del sistema de fuentes del ordenamiento jurídico, y el Estatuto es norma institucional básica.

Si se admite la naturaleza paccionada de la norma estatutaria y su indisponibilidad tanto para el legislador estatal como para el autonómico, también ha de estimarse, como contrapartida inherente a esta singularidad, que el estatuto no puede regular cualquier tipo de materias sino solo aquellas que estén directamente relacionadas con su especial naturaleza y función constitucional.

Los derechos y libertades reconocidos en la Constitución conjuntamente con el Principio de la división de Poderes son la seña de identidad del estado de derecho y del constitucionalismo contemporáneo como así lo puso de manifiesto el Art. 16 de la Declaración Francesa de Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789.

 

A-Examen del Título III (Art. 90 a 104 del Proyecto de Reforma) así como del Art. 37.2 y de la Disposición Adicional Novena todos ellos relativos al Poder Judicial en Cataluña. (Actuales Art. 95 a 109 del Estatuto con diferente redacción final).

 

El Poder judicial lo componen un conjunto de órganos que funcionan cada uno de forma independiente, sometidos únicamente al imperio de la ley y ajeno, dentro del ejercicio de la potestad jurisdiccional, a cualquier interferencia de los otros poderes públicos, sean estatales o autonómicos. Esta es una importante razón por la que en al delimitación competencial se tiene que actuar con la máxima prudencia y cautela.

El principio de unidad jurisdiccional como base de la “organización”aludida en el Art. 117.5 de la Constitución requiere, como mínimo, una planta judicial y unas circunscripciones homogéneas en todo el territorio del Estado, la unidad de gobierno del Poder Judicial, que los Jueces y Magistrados formen un cuerpo único y que el Tribunal Supremo culmine, en la función jurisdiccional, la mencionada organización. En definitiva, exige una organización judicial ordinaria de ámbito general y predeterminada por la ley que integre todos los órganos que ejercen el Poder Judicial.

El principio de unidad jurisdiccional como base del “funcionamiento” se traduce en un perfecto enlace desde el punto de vista procesal de tal forma que a través de sus actuaciones, y especialmente a través de los recursos, se consiga y asegure la deseada uniformidad de criterio en la aplicación de la norma. En definitiva, para que el sistema de organización y funcionamiento del Poder Judicial diseñado por la Constitución afiance el principio de unidad jurisdiccional necesitará, en todo caso, no solo respetar aquellos preceptos constitucionales que se refieren a manifestaciones concretas de la unidad, sino también que en la globalidad del sistema implantado se reconozca la presencia de aquel principio y su virtualidad para conjuntarlo. El principio de la unidad jurisdiccional constituye un límite a la actuación de las comunidades autónomas.

 

B- Juicio de constitucionalidad sobre estos preceptos por el Consell Consultiu: Líneas maestras que limitan la reforma estatutaria.

– El Estado, cuando ejerce su potestad legislativa, no puede estar condicionado jurídicamente por lo que disponen estos preceptos estatutarios, sobre los que prevalecen, en todo caso, La Ley Orgánica del Poder Judicial y El Estatuto Orgánico del Ministerio Fiscal- Art. 122 y 124.3 de la Constitución-. Por ello censura la redacción dada a la disposición Adicional Novena ….cuando indica que “deben modificarse”….las siguientes leyes: LOPJ, Ley del Estado 50/1981 que regula El Estatuto Orgánico del M º Fiscal….

– El Tribunal Superior de Justicia es el único órgano judicial en el que su jurisdicción se corresponde con el territorio de la comunidad autónoma. Su referencia se incluyó en el título VIII de la Constitución en vez de hacerlo en el título VI. Constituye el vértice de la organización judicial en el territorio autonómico, pero no se integra en la organización institucional de la comunidad ya que está encuadrado en la estructura única del Poder Judicial del Estado. Se trata de un órgano estatal y su superior jerárquico en el ámbito jurisdiccional es el Tribunal Supremo. Estos argumentos, entre otros, sirven de base para considerar no conforme con la constitución el supuesto previsto en el Art. 37.2 de la Propuesta de Reforma estatutaria- referido el mismo, a la creación de una “Sala de garantías estatutarias”- considerando que su redacción predetermina una nueva modalidad de órgano judicial. Se trata, continua el Consell, de una previsión que altera la disponibilidad funcional del legislador estatal, porque, al afectar al principio de unidad jurisdiccional como base de la organización de los tribunales, esta materia está reservada por el Art. 122. 1 CE en la LOPJ.

– Razona también sobre los preceptos relativos al nombramiento del Presidente del Tribunal Superior de Justicia y de los presidentes de cada una de sus Salas y reitera lo dicho sobre la “organización de los Tribunales”y extiende el razonamiento también al nombramiento del Fiscal Superior de Cataluña….

– En cuanto a la regulación del denominado Consejo de Justicia de Cataluña, recoge el Dictamen, una vez más, la reserva de esta materia a la LOPJ. Afirma que la Constitución ha instaurado, como órgano institucional de gobierno del Poder Judicial, el Consejo General del Poder Judicial, situándolo en una posición institucional de paridad respecto a otros órganos constitucionales, y lo ha investido con las garantías de superioridad e independencia. Su creación, añade, constituye una manifestación más del principio de unidad jurisdiccional. Por ello vuelve a reiterar, el principio de reserva ya mencionado al tratar las previsiones estatutarias referidas a las oposiciones y concursos del “personal judicial” y del personal al servicio de la Administración de Justicia. Por si no fuera suficiente, se incluye una cláusula subrogatoria a la que el Consell opone la misma objeción en cuanto a la reserva de ley.

– La demarcación, planta y capitalidad judicial también son objeto de regulación y crítica pues, aunque en este punto hay conexión específica con la norma estatutaria –“en los Estatutos de las Comunidades Autónomas podrán establecerse los supuestos y formas de participación de aquellas en la organización de las demarcaciones judiciales…todo ello de conformidad con lo establecido en la LOPJ ….” tal y como indica el Art. 152.1 párrafo segundo de la Constitución- también resalta la contradicción con lo dispuesto en esta norma constitucional.

– Justicia de Proximidad: Se tratan de unos órganos judiciales de nueva creación y que en la actualidad no figuran recogidos en la LOPJ.

 

 

II- Recurso de Inconstitucionalidad interpuesto por el Defensor del Pueblo contra determinados preceptos de la LO 6/2006 de 19 de Julio de Reforma del Estatuto de Autonomía de Cataluña.

 

El Recurso se ordena exponiendo varios motivos de inconstitucionalidad que agrupa o delimita en atención a su contenido sistemático.

Interesa destacar en esta exposición el motivo tercero referido a la cooficialidad y régimen lingüístico y el motivo quinto en su integridad, en la medida que este último contiene los argumentos para sostener la inconstitucionalidad de las normas relativas al Poder Judicial en Cataluña (Título III: Del Poder Judicial en Cataluña: Art.95 a 109 del Estatuto).

 

La definición jurídica de una lengua como oficial debe prevalecer en todo caso sobre la eventual definición de esa lengua como propia.

Analiza el contenido del Art. 33.5 del Estatuto-referido a órganos constitucionales y jurisdiccionales de ámbito estatal- y estima que la previsión allí definida sobre el deber de “atender y tramitar los escritos ante ellos presentados en catalán”, rompe injustificadamente el principio de territorialidad que el Art. 3.2 de la CE sienta para la oficialidad lingüística (STC 30/1986 que cita y reproduce parcialmente al fundamentar el motivo impugnatorio).

 

 

B-Motivo Quinto del Recurso:

Tras exponer, en síntesis, la improcedencia absoluta de las expresiones explícitas o implícitas que conllevan un mandato al Estado de “acomodar a aquellas- a las normas estatutarias- las propias leyes estatales” analiza uno por uno los preceptos del Título comenzando por los que regulan el Consejo de Justicia de Cataluña.

Debe señalarse que el Defensor del Pueblo también se apoya en la argumentación jurídica del Dictámen del Consell Consultiu que expresamente menciona en este y en otros apartados del recurso interpuesto.

Sintetizando, los argumentos que incluye el Recurso del Defensor del Pueblo en esta materia, son los siguientes:

– Con carácter general, aplicable a la práctica totalidad del Título III del Estatuto, se censura la reiterativa pretensión de condicionar al legislador estatal. Indica que estas referencias, o bien carecen de eficacia jurídica si una ley estatal no acoge lo que en ellos se dispone, o bien condicionan al legislador estatal. La hipótesis primera es tildada de superflua y la segunda de inaceptable.

 

Consejo de Justicia: Es presentado en el Estatuto como órgano “desconcentrado”. Expone el Defensor del Pueblo, que su definición estatutaria como novedad radical, da lugar a una alteración sustancial de las previsiones sobre régimen de gobierno del Poder Judicial. Insiste en el carácter “insólito” de la innovación y mantiene y refrenda, con invocación de Sentencias del propio Tribunal al que se dirige, la contradicción manifiesta a su juicio, con el carácter único del Poder Judicial y con el establecimiento en la Constitución del Consejo General del Poder Judicial como órgano de gobierno “del mismo”, es decir de ese único poder. Reitera el principio de unidad jurisdiccional y lo conecta también con el cuerpo “único” que forman, por imperativo constitucional, los Jueces y Magistrados de carrera. En definitiva, sostiene el Defensor del Pueblo, los Art. 97 y concordantes del Estatuto, de conformidad con el principio de supremacía de la Constitución, son inconstitucionales por ser contrarios al Art. 122.2 de la Norma Suprema. Censura abiertamente la posibilidad de “desconcentrar”un órgano único y constitucional.

 

III- Proyecto de Reforma de la LO 6/ 1985 del Poder Judicial en materia de Justicia de Proximidad y creación de los Consejos de Justicia en las CCAA.

 

Si, en opinión de expertos analistas del texto constitucional y de los estatutarios, la materia que nos ocupa debe ser tratada solo en el ámbito propio de su Ley Orgánica, el debate se desplaza a la reforma en curso aludida en el epígrafe anterior.

Resulta muy ilustrativa la E. de M. del Proyecto de reforma de LOPJ, en la medida que incorpora un valor interpretativo que se proyecta a los preceptos de las normas o preceptos a los que sirven de introducción. Los preámbulos o Exposiciones de Motivos son “portadores de sentido” aunque no sean norma dispositiva, tal y como tiene establecido el Tribunal Constitucional en su Sentencia 132/1989 de 18 de Julio.

La exposición del Proyecto de Ley contiene todas las menciones que el Defensor del Pueblo en su recurso de inconstitucionalidad censura por inadecuadas o sencillamente contrarias a la norma Suprema. Así recoge la “desconcentración de funciones en el Gobierno del Poder Judicial para “fortalecer, de este modo, el necesario acomodo del gobierno del poder judicial con el principio autonómico”. La primera pregunta está inequívocamente referida al porqué de este orden de factores: Si es un hecho no controvertido que la unidad jurisdiccional es un principio constitucional- base y fundamento de la organización y funcionamiento de los órganos jurisdiccionales- y que es el único de los poderes del Estado que tiene esta singularidad, ¿Por qué acomodar éste al principio autonómico y no el principio autonómico al Poder Judicial?????

Inmediatamente surgen las dudas en la propia Exposición de Motivos: “La unidad del gobierno del poder judicial está salvaguardada con la atribución constitucional a un solo órgano…del núcleo esencial de las funciones de gobierno de los Jueces”….El mismo razonamiento serviría entonces para “desconcentrar” el Tribunal Constitucional…..

Pero lo más inquietante es lo que se disimula en la Exposición; con el pretexto de la acomodación y quizás, por ella, se diseña una composición de los Consejos de Justicia que incluye la designación de un tercio de sus miembros por parte de los Parlamentos Autonómicos de entre “juristas de reconocido prestigio”. Si avanzamos en las competencias del Consejo de Justicia sobre nombramientos discrecionales de cargos judiciales, la nueva”arquitectura judicial” con la que el Proyecto nomina al Juez de proximidad, la inquietud se torna en obligada preocupación pues pocas cosas son más perturbadoras de la independencia judicial que la posibilidad de apartar al Juez que no resulte útil o conveniente al ejecutivo de turno. Y en esto no hay discrepancia política alguna: todos los partidos políticos con responsabilidad de gobierno la han ejercitado siempre que ha habido oportunidad e incluso sin que ésta-la oportunidad- exista.

También se indica en la citada Exposición como causa o presupuesto de la modificación del sistema electoral de las Salas de Gobierno qué este- el sistema- “constituya adecuado reflejo de la pluralidad de opiniones existente en la Carrera Judicial”(¡)

La creación de los jueces de proximidad como una categoría más para que los asuntos de menor entidad y escasa complejidad sean enjuiciados por “jueces de proximidad especializados en la patología procesal de las grandes ciudades” no merece especial detenimiento salvo en lo concerniente a su ingreso mediante un concurso de méritos convocado para juristas con más de seis años y “mediante una adecuada coordinación entre el Consejo General del Poder Judicial y el Consejo de Justicia respectivo.

 

Finalmente debe recordarse la función unificadora del Tribunal Supremo acotando en este debate las atribuciones referidas en el Art. 56 de la LOPJ lo que conecta con la reflexión en torno al Proyecto de Ley por la que se modifican diversas Leyes de Enjuiciamiento deteniéndonos en la relativa a la Ley de Enjuiciamiento Civil en materia del Recurso de Casación y cuyo análisis constituye, por su importancia y extensión, materia de otro debate.

 

 

 

CONCLUSIONES

 

1ª.- El Poder Judicial, consagrado como único en la Constitución, es compatible con el Estado de las Autonomías, no siendo necesario, por tanto, ningún acomodo del mismo al marco autonómico.

 

2ª.- Las reformas proyectadas en la ley Orgánica del Poder Judicial, no deben constituir una injerencia del poder político de la función jurisdiccional. La proximidad del Consejo de Justicia y de las Salas de Gobierno con sus destinatarios -jueces y magistrados-, no refuerza la independencia de éstos, sino el control y supervisión de la actividad jurisdiccional por miembros elegidos por el poder político.

 

3ª.- En cuanto a los Consejos de Justicia, no es necesaria ni conveniente la intervención en los mismos de personas ajenas a la Carrera Judicial. Si las hubiera, en ningún caso deberían intervenir en aspectos tan sensibles para la independencia judicial como el nombramiento de cargos discrecionales o en materias disciplinarias o de inspección.

 

Fuente: Milagros Aparicio Avendaño