El Estatuto del Juez como funcionario público encargado de administrar Justicia.

 

11/11/2006 – Ponencia

 

III CONGRESO NACIONAL DEL FORO JUDICIAL INDEPENDIENTE

SEVILLA, 9 , 10 Y 11 DE NOVIEMBRE DE 2006

 

 

El Estatuto del Juez como funcionario público

encargado de administrar Justicia.

 

Conrado Gallardo Correa

Magistrado de la Audiencia Provincial de Sevilla

Sevilla a 11 de noviembre de 2006.

 

Las tensiones entre el Estado y las Comunidades Autónomas en orden a la distribución de las competencias sobre la Administración de Justicia se han resuelto, por el momento, en el sentido de que la unidad, tanto jurisdiccional como de cuerpo que predica la Constitución, no impide a las Comunidades Autónomas asumir competencias en orden a los medios materiales y personales que aquéllos precisan para llevar a cabo las funciones que le son propias. El resultado no ha sido otro que la acentuación de la progresiva privación a los Tribunales y a sus órganos de gobierno de cualquier competencia y control sobre esta materia, acentuando una tendencia que ya se había iniciado antes de la atribución de estas competencias a las Comunidades Autónomas y que ha quedado definitivamente consagrada en la reforma de la Ley Orgánica del Poder Judicial de 2003, la cual a estas alturas, además, no se ha puesto en practica, y quedando dichas competencias en poder de una pluralidad de administraciones que no siempre coinciden en sus criterios y que rara vez cuentan con los Tribunales o con sus órganos para adoptar sus decisiones.

Con independencia de la discutible eficacia de esta solución, de los problemas que plantea el modelo para mantener un sistema judicial homogéneo acorde con la unidad jurisdiccional que propugna la Constitución, y de lo anómalo que resulta que quienes han de administrar justicia carezcan del más mínimo control sobre los elementos indispensables para desarrollar adecuadamente su trabajo, lo que sin duda alguna merma su independencia real y efectiva, lo cierto es que esta situación, a mi entender, exige ahora más que nunca una clara definición del estatuto jurídico del Juez que permita, de un lado, articular de forma clara su relación con las distintas administraciones que intervienen en su labor, poniendo un límite claro al reparto de atribuciones; por otra parte, tal estatuto señalaría un ámbito estable y seguro en el que el Juez pueda desempeñar su trabajo con la necesaria independencia real y sin otra limitación que la labor inspectora y de control que han de ejercitar sobre él sus órganos de gobierno.

En orden a esta tarea, me parece importante partir del rechazo absoluto a la expresión “poder judicial”, para definir el estatuto de los Jueces y Magistrados. Esta idea de “poder” en igualdad de condiciones con el legislativo y el ejecutivo es la que ha propiciado la tesis de que, al igual que los otros dos, debe ser compartido por el Estado y las Comunidades Autónomas. Sin embargo, Los Jueces y Magistrados españoles no son un poder equivalente o idéntico a los otros dos tradicionales. Las Cortes Generales y el Gobierno, puesto que nuestra Constitución solo utiliza curiosamente la expresión “poder” para el sistema judicial, lo que me parece sumamente indicativo de la falta de contenido de esa expresión, llevan a la practica sus ideas acerca de cómo debe ser la sociedad y el Estado, dentro lógicamente del respeto a la Constitución y a las leyes existentes, que sin embargo pueden modificar a través de los cauces previstos. En razón de llevar adelante un determinado proyecto, es por lo que en un Estado democrático precisan el respaldo de una mayoría de ciudadanos.

Los Jueces no llevamos a la practica nuestras ideas ni un programa determinado, sino que aplicamos a la realidad las leyes que han hechos otros. Por ello no constituye requisito para su legitimidad un respaldo electoral, siendo lo habitual en los países de nuestro entorno que la Administración de Justicia sea llevada a cabo por funcionarios o empleados públicos, en definitiva, trabajadores por cuenta ajena dentro del sector público.

Por tanto no poder judicial, sino Administración de Justicia, termino que, por cierto, también aparece en la Constitución. Alguien podrá argumentar que, aún cuando la expresión “poder judicial” se aplique a algo que no es un verdadero poder en el sentido antes expresado, no deja de ser inocua, es estéticamente agradable y resalta la importancia de nuestra función. Yo no dudo de la buena intención del legislador de dar relevancia a través del uso de dicha expresión a la función que se nos encomienda y sobre gustos no hay nada escrito, pero en la practica tal expresión induce a confusión sobre nuestra verdadera condición y lejos de ser inocua, se utiliza como pretexto para privarnos de derechos, como si en lugar de realizar un trabajo retribuido, aún cuando ciertamente suela tener un fuerte contenido vocacional, estuviéramos llevando a cabo voluntariamente y de forma casi altruista un proyecto propio en orden a la configuración de la sociedad en que vivimos. No somos pues equivalentes a parlamentarios o ministros, sino que somos funcionarios, altos funcionarios desde luego ya que nos corresponde una labor delicada en cuanto clave para la propia existencia del Estado democrático de derecho y que precisa una especial calificación y preparación, pero funcionarios. Nuestra legitimidad viene dada por el hecho de acceder a nuestro puesto en la forma establecida en la Ley y cumplir conforme a la misma con nuestras obligaciones.

Considero que nuestra realidad es que somos funcionarios a los que se nos encomienda juzgar, hacer ejecutar lo juzgado y garantizar los derechos fundamentales, pero también otras tareas que no forman parte necesariamente de esas funciones constitucionales, tales, como la investigación criminal o el Registro Civil. Partiendo pues de esta base, la primera idea que quiero destacar es la de que, como tales funcionarios debemos tener como mínimo los mismos derechos y deberes que los funcionarios de un nivel similar, sin mas restricciones que aquéllas vengan estrictamente impuestas por las notas que nos diferencian notablemente del resto de la función pública en razón de la especial función que nos encomienda la Constitución. Estas notas distintivas no son otras que las de independencia y unidad jurisdiccional.

 

Independencia.- Constituye esta una exigencia que está por encima de la propia Constitución, al ser una exigencia ineludible de cualquier Estado Democrático de Derecho. Así lo reconoce la Recomendación nº R (94) 12, de 13 de octubre de 1994, del Comité de Ministros del Consejo de Europa. Ello implica en primer lugar una ausencia de organización jerárquica. No cabe dar directrices, instrucciones u órdenes a los Jueces en su función jurisdiccional, o someterles a cualquier condicionamiento en el ejercicio de la misma, de modo que sus decisiones solo pueden ser revisadas a través de los recursos establecidos en la Ley.

Ahora bien, para el ejercicio verdaderamente independiente de la función de ejecutar y hacer ejecutar lo juzgado no es suficiente esa independencia formal; por el contrario ello requiere que se reconozca a los Jueces autoridad suficiente en su entorno de trabajo para llevar a cabo sus funciones de forma digna y eficaz y que se les garantice unas condiciones de trabajo adecuadas, entre las que la Recomendación citada establece un número suficiente de jueces para evitar sobrecargas de trabajo, una renumeración y un estatuto a la altura de la dignidad de su profesión y de las responsabilidades que asumen, medios personales y materiales adecuados, que su seguridad esté debidamente garantizada, que las decisiones relativas a su carrera profesional se basen en criterios objetivos, tales como méritos, integridad, competencia y eficacia.

Todo ello, tratándose de un colectivo reducido, aislado del resto de los funcionarios y sometido a fuertes restricciones en razón de esa independencia, requiere una especial protección garantizada por la Ley, lo que es particularmente aplicable a sus condiciones económicas y laborales, evitando que para la defensa de las mismas los Jueces se vean obligados a confrontaciones que redundarían sin duda alguna en perjuicio de la delicada y vital función que se les encomienda.

Si todas estas condiciones no son tratadas adecuadamente, la independencia será más teórica que real.

 

Unidad.- La unidad es una opción Constitucional que no viene necesariamente impuesta para la configuración de un Estado Democrático de Derecho. Sin embargo al haber optado por la misma la Constitución es claro que debe ser respetada, lo que implica la existencia de una sola Carrera Judicial en todo el territorio nacional, con una regulación unitaria de su organización para todo ese territorio.

En mi opinión, desde este punto de vista resulta desde luego cuestionable el repartimiento de los medios materiales y personales entre distintas administraciones, por los condicionantes que introduce en el trabajo de los Jueces. Especialmente alarmante es la falta de autoridad que sobre ellos concede la nueva oficina judicial que pone en peligro el que cada Juez pueda tener un control real y efectivo de los litigios que son de su responsabilidad.

 

 

Propuestas

Partiendo de estas ideas propongo los siguientes principios para servir de guía rectora al Foro en orden a las reclamaciones que ha de mantener frente al Consejo General del Poder Judicial y al Ministerio de Justicia en orden a la configuración del Estatuto de los Jueces y Magistrados para mantener su independencia y unidad de forma real y efectiva, propugnando las necesarias reformas de la Ley Orgánica del Poder Judicial y de la Ley de Retribuciones para conseguir un Estatuto Jurídico moderno y que garantice en todo el territorio nacional las condiciones para que puedan llevar a cabo su trabajo con independencia, unidad y eficacia.

 

Principio general.- A todos los efectos debemos ser considerados como funcionarios públicos de ámbito nacional. Quiere ello decir que nuestro estatuto jurídico no puede en ningún caso ser inferior (en el sentido de tener menos derechos) que el del resto de los funcionarios estatales. Las especialidades, salvo las restricciones que imponga necesariamente la especial naturaleza de la función que se nos atribuye, podrán mejorarlo en razón de la alta responsabilidad que se nos atribuye y para garantizar la estabilidad de la misma, pero no empeorarlo.

Por otro lado la unidad de la Carrera Judicial exige que no puedan en ningún caso tener competencia sobre ella más que el Consejo General del Poder Judicial y la Administración Central, sin que quepa, directa o indirectamente, atribuir facultades sobre la misma a otras administraciones.

 

1.- Órgano de Gobierno. En cuanto al Consejo General del Poder Judicial ya se ha pronunciado en anteriores asambleas el Foro, y así se ha puesto de manifiesto en cuantas ocasiones ha habido tanto a las demás asociaciones como, formalmente, al Ministro de Justicia y al resto de las Instituciones con las que se ha tenido contacto, por lo que me limito a reiterar el rechazo actual sistema de elección de los vocales del Consejo General del Poder Judicial porque en la práctica ha llevado al reparto por cuotas que censuraba el Tribunal Constitucional cuando dictó la sentencia que lo permitió y no a un sistema representativo de la carrera judicial, debiendo ser sustituido por la elección directa de los vocales judiciales mediante sufragio universal, directo y secreto de todos los Jueces. Añadir solamente que no es un capricho nuestro o un empeño carente de sentido, sino que la propia Recomendación del Consejo de Europa que he citado establece que la verdadera garantía de la necesaria independencia del órgano de gobierno de los Jueces del los poderes legislativo y ejecutivo es que sus miembros sean directamente designados por esos mismos Jueces.

 

2.- Ingresos, nombramientos y ascensos.- En cuanto a ingreso debe mantenerse el sistema de oposición, porque es el sistema que, sin ser perfecto porque ninguno lo es, ofrece mayores garantía de éxito a la hora de garantizar Jueces competentes e imparciales, tanto por el esfuerzo académico que exige, como por el hecho de que quienes obtienen su plaza por este medio, no la deben a nadie, sino a su propio mérito.

No quiere decir ello que no deba completarse con un período de formación adecuado que depure los posibles errores como ya se hace en la actualidad, aunque el sistema lo considero mejorable, ni que no puedan articularse otros sistemas para permitir el acceso a juristas que hayan demostrado su valía en otros campos del derecho. Pero a la hora de regular estos otros sistemas, que por su propia condición han de ser minoritarios con respecto a la oposición, han de extremarse las garantías para que realmente la selección se haga en función de una competencia efectivamente demostrada.

En cuanto a los traslados, ha de acabarse con el actual sistema, por absurdo, que se basa en la experiencia acumulada en el período inmediatamente anterior y sustituirlo por otro que tenga en cuenta la antigüedad combinada con la experiencia acumulada en el total de los destinos desempeñados hasta ese momento, tomando en cuenta además si la función judicial se ha llevado a cabo o no correctamente.

Los ascensos forzosos deben cuando menos ser moderados, acudiendo a ellos sólo cuando voluntariamente no se cubran y las necesidades del servicio lo hagan inevitable, lo que permitiría acumular experiencia y madurez antes de pasar a destinas de mayor responsabilidad. Igualmente debería estimularse el ascenso voluntario con un adecuado régimen retributivo que tenga en cuenta la carga de trabajo y la mayor responsabilidad y experiencia que requieran los distintos destinos.

Finalmente, sería conveniente adaptar las categorías dentro de la carrera judicial a la realidad social, distribución de la población existente y responsabilidad que implican los destinos, como medio también para conseguir ese desarrollo progresivo y razonable de la carrera judicial, y en la medida de lo posible voluntario.

En materia de nombramientos ya se ha pronunciado también el Foro en anteriores asambleas propugnando un sistema rigurosamente objetivo, ligado a principios de mérito y capacidad demostrados en el ejercicio de la función judicial, que sea ajeno al reparto por cuotas o a intereses asociativos. Es una consecuencia de la necesidad de que toda decisión a la carrera profesional de los Jueces deba fundarse en criterios objetivos tales como meritos, competencia y eficacia, lo que expresamente recoge la Recomendación del Consejo de Europa.

 

3.- Horario de trabajo y deber de residencia.- Se postula la desaparición de las horas de audiencia y la consagración de la absoluta libertad, bajo su responsabilidad, para fijar los señalamientos y vistas necesarios, con la única condición de que sean los suficientes, con la limitación, obviamente, de que lógicamente habrán de celebrarse en horario compatible con el de los funcionarios que necesariamente han de auxiliarle. En igual sentido, libertad absoluta para llevar a cabo, dentro de ese horario la firma y despacho de asuntos. En ningún caso se transferirá a otros funcionarios o instancias la organización de su propio trabajo.

Desde el punto de vista de la responsabilidad que necesariamente ha de presumirse a los Jueces propugno por tanto un horario de trabajo completamente flexible tanto respecto al lugar donde se desarrolle, como en relación al tiempo. El control del trabajo de los Jueces, sin perjuicio de otros controles excepcionales en aquéllos destinos que precisen ineludiblemente presencia personal del Juez en un determinado horario, se deberá hacer por el resultado de su trabajo. Esta flexibilidad se adapta perfectamente al trabajo de los Jueces y es algo que se considera positivo en el ámbito laboral para todas las profesiones que lo permitan.

En ningún caso podrá exigírseles que dediquen a su trabajo un tiempo que sea superior a la jornada de trabajo establecida para la función pública, ni que realicen un número de horas extraordinarias, que siempre serán voluntarias, deberá establecerse un límite razonable para las mismas y deberán ser bien canjeadas por días de permiso, bien ser retribuidas adecuadamente, y siempre con una cantidad superior al equivalente de la hora ordinaria.

En orden a su lugar de residencia, no debe establecerse otra limitación que la de que el lugar elegido, por su lejanía o por otras circunstancias, no obstaculice el correcto desarrollo de las funciones judiciales. Deberá ser comunicado sólo a estos efectos de control a los órganos gubernativos cuando no coincida con el lugar de destino, pero no necesitará previa autorización. Creo que en un mundo moderno de comunicaciones fáciles y rápidas las actuales restricciones al lugar de residencia carecen de sentido alguno.

 

4.- Control del trabajo. Inspección.- El control último del correcto cumplimiento de sus obligaciones por parte de los Jueces debe corresponder siempre al Consejo General del Poder Judicial, sin perjuicio lógicamente de que sus decisiones deban siempre poder ser objeto de recurso jurisdiccional. Por tanto, aún cuando ese organismo delegue en otros órganos gubernativos intermedios determinadas infracciones de menor entidad, siempre tendrá que caber la posibilidad de recurso ante el mismo. En todo caso esos órganos gubernativos intermedios estarán siempre integrados única y exclusivamente por miembros de la Carrera Judicial cuando deban decidir en esta materia.

Se admite la necesidad y conveniencia de que existan módulos o baremos que establezcan criterios objetivos para medir el rendimiento de los miembros de la Carrera Judicial, siempre que los mismos tengan carácter meramente orientativo o indicativo. La determinación concreta de un deficiente rendimiento a los efectos de una sanción disciplinaria solo puede ser determinada por una inspección directa, especializada y detallada, que además siempre deberá tener en cuenta criterios de calidad del trabajo.

Dado que la capacidad de la Inspección para evaluar correctamente la situación de un órgano judicial y el rendimiento de su titular mejora si se tiene un conocimiento directo y próximo, lo ideal es una descentralización de la inspección, aumentando las competencias de los Presidentes de los Tribunales Superiores de Justicia, de las Audiencias Provinciales y de los Decanos, permitiéndoles además delegar a su vez en Magistrados con suficiente antigüedad y experiencia en relación con el órgano donde se ha detectado el problema. Ello naturalmente requeriría una profunda reforma del sistema de designación de esos cargos, en particular las presidencias, para garantizar su competencia, imparcialidad y objetividad y un incremento de su responsabilidad con respecto al buen funcionamiento de los órganos con respecto a los cuales se les atribuya competencia, imponiéndoles el deber de detectar y denunciar cualquier anomalía que observen y de poner los medios adecuados para corregirla. Para la Inspección Central se reservarían los casos más graves y el control del buen funcionamiento de la inspección descentralizada.

Todo ello permitiría una inspección ágil, experimentada, que conozca bien la realidad que ha de inspeccionar y que garantice un control efectivo de la actividad judicial, contrapeso necesario a la libertad y responsabilidad que se predica para el desarrollo de su trabajo.

 

5.- Vacaciones y permisos.- Absoluta equiparación al resto de la función pública al no existir motivos para un trato diferenciado y por tanto, a título de ejemplo:

a) Nueve días de asuntos propios sin justificar y de libre distribución.

b) Permisos por fallecimiento o enfermedad grave de un familiar.

c) Aumentos de los días de vacaciones en razón de la antigüedad.

 

Como única restricción admisible, la de que, salvo casos de urgencia, se exija la previsión de lo necesario para evitar que queden señalamientos o juicios pendientes, debiendo aplazarse los mismos al término del permiso. En definitiva, debe exigirse a los Jueces que el uso de los permisos se planifique adecuadamente en la medida de lo posible y se evite sobrecargar en exceso al compañero que ha de sustituir.

 

6.- Retribuciones.- Reforma de la Ley Orgánica del Poder Judicial en orden a la eliminación de cualquier sistema de retribución basado en la productividad por ser contrario a la dignidad de la función judicial, a la vista de la imposibilidad constatada de establecer criterios generales de calidad que permitan una correcta valoración de la misma sin una inspección individualizada. En consecuencia, los incumplimientos sólo deben dar lugar a sanción disciplinaria previa actuación individualizada de la Inspección. Imposibilidad por tanto de reducción del sueldo o de cualquier sanción económica sin previo expediente disciplinario.

El trabajo extra que pongan de relieve los módulos indicativos deberá ser abonado como horas extraordinarias.

Con independencia de ello, se reconocerá un complemento de penosidad a aquéllos destinos que requieran la dedicación de una parte importante de la jornada laboral a realizar actuaciones judiciales con presencia del Juez.

Deberá establecerse un sistema automático de adaptación del sueldo a la inflación que evite la pérdida de poder adquisitivo real.

Deberá reconocerse el derecho a una retribución rápida y eficaz de dietas y gastos de desplazamiento que hayan de efectuarse en razón del servicio, sin que pueda ningún Juez ser obligado a anticipar esos gastos.

 

7.- Sustituciones.- Como solución general y definitiva se propone la creación de puestos en la Carrera Judicial ad hoc, es decir, destinados a cubrir las eventuales vacantes que se produzcan.

Mientras que esto no sea posible, para permisos de corta duración debidamente planificados, vacaciones dentro del período de cierre de los órganos judiciales y para situaciones excepcionales cuando el sistema esté en marcha, los Jueces deberán sustituirse entre sí para no mermar la garantía a una tutela judicial efectiva.

Tales sustituciones no deberán dar lugar en principio a un aumento de la jornada laboral, de modo que el Juez dedicará tiempo al otro órgano judicial, reduciendo proporcionalmente el tiempo que dedique a aquél del que es titular durante el tiempo en que provisional y excepcionalmente deba llevar los dos, lo que deberá ser tenido en cuenta para evaluar su rendimiento.

Para el caso extraordinario de que tal situación se prolongue en el tiempo y ello obligue a un aumento de la jornada laboral para evitar graves retrasos o perjuicios de cualquier clase, deberá establecerse un límite razonable del número máximo de horas extraordinarias a realizar; dichas horas además serán retribuidas por encima de la hora ordinaria desde la primera hora y/o canjeadas por períodos de descanso.

 

8.- Autoridad sobre los propios litigios, personal y medios materiales. Seguridad.- A los Jueces se les deberá reconocer la necesaria autoridad sobre la tramitación de los litigios de su competencia y sobre los medios personales asignados a tal fin, así como para la organización de los medios materiales que precisen, para cuyo suministro se tendrán en cuenta sus peticiones.

A tal fin se les dotará de instrumentos directos, precisos y eficaces para controlar y agilizar la tramitación de los asuntos, para impartir órdenes a tal efecto y asegurarse de su cumplimiento con respecto al personal que le auxilia, así como para reclamar los medios materiales que precise.

Particularmente se dotará a la Administración de Justicia de un cuerpo de agentes de la autoridad, armados, uniformados y adecuadamente formados para la tarea de garantizar el cumplimiento de las órdenes de los Jueces y la seguridad en el curso de las actuaciones judiciales, manteniendo el orden público. Estos funcionarios serán los encargados de la seguridad interna de los edificios y específicamente de la de los juicios que en ellos se celebren, bajo la directa autoridad de los Jueces que tengan a su cargo los edificios o que dirijan los juicios.

 

9.- Servicios de Guardia.- Los servicios de guardia se retribuirán adecuadamente tomando en cuenta el número de horas extraordinarias que los mismos implican, pagando esas horas por encima de la hora ordinaria y canjeándolas en su caso por jornadas de descanso. Tal régimen se aplicará también en igualdad de condiciones a los servicios de guardia que no sean de veinticuatro horas, partiendo siempre de la base del número de horas extraordinarias que conllevan.

Aquéllos destinos que obliguen a realizar actuaciones judiciales fuera de las horas hábiles no comprendidas en un servicio de guardia, deberán estar retribuidos con un complemento específico que las compense. Dicho complemento tendrá una cuantía mínima, que se incrementará cuando tales actuaciones excedan de una frecuencia normal, aunque no conlleven la realización de horas extraordinarias.

 

10.- Reducción de los módulos de trabajo a partir de los 60 años.- Habría que estudiar la posibilidad de establecer módulos específicos de trabajo para aquéllos Jueces que superen los 60 años y que quieran acogerse a los mismos. Tales módulos partirían de una sustancial disminución de su jornada de trabajo y del acceso preferente de los mismos a los puestos que lo permitan, con posibilidad de una reducción de los ingresos en ningún caso superior al 20%.

 

 

Fuente: Conrado Gallardo Correa